Séance du mercredi 17 novembre 2021

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, de la proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte (n^os 4398, 4663) et de la proposition de loi organique visant à renforcer le rôle du Défenseur des droits en matière de signalement d’alerte (n^os 4375, 4664).
La conférence des présidents a décidé que ces deux textes donneraient lieu à une discussion générale commune.

La parole est à M. Sylvain Waserman, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Chacune et chacun d’entre nous, qui siégeons sur ces bancs, avons à un moment ou à un autre, d’une façon ou d’une autre, sous une forme ou sous une autre, voulu changer un peu le monde, faire progresser notre société et notre droit. À notre mesure, avec nos amendements ou nos propositions de loi, nous avons cette envie d’être utiles et d’apporter ce que nous pensons être un progrès pour la démocratie. C’est de cela, chers collègues, qu’il s’agit aujourd’hui car l’enjeu du texte que nous étudions est de donner aux lanceurs d’alerte leur juste place, en leur garantissant la protection de la loi et le traitement de leur alerte.
Il y a trois ans, j’ai écrit un rapport à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) et étudié les divers droits européens en la matière. J’en ai acquis la conviction qu’à côté de la liberté de la presse ou de l’indépendance de la justice, les lanceurs d’alerte constituent un véritable pilier de nos systèmes démocratiques. Ils révèlent des atteintes à l’intérêt général, s’attaquent parfois à des intérêts puissants, exposent leur vie et celle de leurs proches pour un combat qu’ils estiment juste et nécessaire de mener. Ils font progresser l’État de droit parce qu’ils révèlent des situations qui l’entravent et le fragilisent.
Il ne se passe pas une semaine sans que l’actualité se fasse l’écho d’une alerte dans le domaine de l’environnement ou de la santé, de la lutte contre la corruption, des menaces sur nos libertés individuelles, de la sécurité ou des dérives du numérique. Les lanceurs d’alerte jouent un rôle déterminant, un rôle qui, à n’en pas douter, ira croissant au fil des années.
Il est donc indispensable de mieux protéger les lanceurs d’alerte contre les représailles dont ils peuvent faire l’objet, de protéger David contre Goliath, de garantir que leur alerte ne soit pas vaine. Notre démocratie n’en sera que plus forte, parce que le droit d’alerter deviendra dans les textes un droit fondamental et dans les faits une réalité accessible.
Chers collègues, le texte que je vous présente est notre texte. Il est écrit et porté par des parlementaires, ce qui est rare pour un texte qui procède également à la transposition d’une directive européenne. Le vice-président du Conseil d’État, lorsqu’il m’a accueilli pour rendre compte de son avis, s’en est d’ailleurs réjoui car son institution est le conseil juridique de la fabrique de la loi et pas seulement du Gouvernement. Il nous a apporté beaucoup de recommandations utiles et éclairantes, dont nous avons largement tenu compte.
Ce texte est aussi notre texte parce qu’il s’est nourri de deux rapports parlementaires : celui de l’APCE dont j’ai parlé et celui de nos deux collègues Raphaël Gauvain et Olivier Marleix, qui ont fait un travail remarquable pour analyser les forces et les limites du droit actuel, et notamment de la loi Sapin 2 ; or c’est bien dans les limites du droit en vigueur que l’on doit puiser les sources des lois nouvelles.
Ce texte est notre texte enfin parce qu’il s’est enrichi de la participation de nombre d’entre vous, en particulier nos commissaires aux lois. En plus d’Olivier Marleix et de Raphaël Gauvain, je tiens à citer Cécile Untermaier, Alexandra Louis et Ugo Bernalicis – ce dernier est d’ailleurs l’auteur d’un premier texte sur le sujet, dont je me suis inspiré, avec parcimonie mais avec intérêt.
Ce texte s’est appuyé en outre sur l’expertise déterminante des services de l’Assemblée et du ministère de la justice, une expertise de pointe sur des sujets de droit complexes qui nous a ouvert la voie aux innovations juridiques que comporte ce texte, notamment dans le domaine de la prise en charge, en cours de procédure, des frais de justice du lanceur d’alerte par la partie adverse.
Ce texte, enfin, s’est construit dans le dialogue avec les acteurs de la société civile, dont certains sont présents dans les tribunes : les associations – je pense en particulier à la Maison des lanceurs d’alerte –, les organisations non gouvernementales (ONG), comme Transparency International, mais aussi les syndicats des salariés et les organisations patronales, qui ont tous contribué activement et de manière constructive à nos travaux.
En somme, à l’heure où certains doutent de l’intérêt d’un parlement, je voudrais dire à nos concitoyens convaincus que le sujet des lanceurs d’alerte est d’importance majeure pour la démocratie que ce texte a été pensé, écrit, piloté, enrichi par leurs députés. Nous y travaillons depuis trois ans avec persévérance, avec l’intérêt général comme seule boussole, parce que nous avons pris la mesure de l’enjeu.
Comment ce texte fera-t-il progresser notre démocratie, comment redonnera-t-il aux lanceurs d’alerte toute leur place dans notre société ? Eh bien, si nous l’adoptons, ils ne seront plus, demain, contraints d’effectuer d’abord un signalement en interne, au sein de leur société ou de leur organisation – une obligation qui, aujourd’hui, en dissuade plus d’un d’agir. Ils pourront directement recourir à un canal externe. Ils disposeront d’une liste précise d’autorités indépendantes susceptibles d’être saisies et qui auront l’obligation de traiter leur alerte au fond dans un certain délai.
De même, demain, les lanceurs d’alerte ne pourront plus être civilement ou pénalement tenus responsables pour avoir soustrait les documents confidentiels nécessaires pour lancer l’alerte.
Demain, ils pourront être accompagnés par des facilitateurs, personnes physiques ou morales – des associations notamment – qui bénéficieront elles aussi d’une certaine protection.
Demain, lancer des représailles contre un lanceur d’alerte constituera un délit pénal sanctionné lourdement.
Demain, les lanceurs d’alerte pourront recevoir un soutien financier sous plusieurs formes. C’est d’ailleurs un point dont nous avons longuement débattu en commission. En plus de l’application du droit commun, ils pourront bien entendu se voir attribuer des dommages et intérêts par le juge en fin de procédure. En outre, il sera possible, en cours de procédure, de faire prendre en charge leurs frais de justice par la partie qui les attaque. Enfin, à la suite de nos échanges en commission, nous discuterons tout à l’heure de la possibilité de leur accorder des subsides.
Demain, le Défenseur des droits verra son rôle clarifié en matière de lanceurs d’alerte. Véritable pivot du dispositif, ayant une vue globale sur toutes les alertes traitées en France, il pourra statuer sur la qualité d’un lanceur d’alerte au sens où la loi le définit.
Chers collègues, si nous votons ce texte – et je le dis à la lumière de l’étude des différents droits européens que j’ai effectuée –, notre droit sera le fer de lance de la protection des lanceurs d’alerte en Europe. Dans une union européenne dont certains membres flanchent parfois, au point de trahir nos valeurs démocratiques essentielles, vous verrez que la façon dont les États reconnaissent et protègent les lanceurs d’alerte constituera un véritable marqueur démocratique. Les dirigeants qui refuseraient de transposer cette directive et considéreraient les lanceurs d’alerte comme des délateurs qu’il faut étouffer et mettre au pas feraient ainsi apparaître au grand jour une conception de la démocratie et de l’État de droit dont nous ne voulons pas et que nous combattons.
Chers collègues, continuons notre travail. Empruntons la juste ligne de crête pour élaborer un droit qui, à chaque étape du lancement d’une alerte, soit protecteur sans être excessif. Notre mission est noble et difficile. Noble parce que la cause des lanceurs d’alerte est un marqueur pour notre démocratie et parce que porter un texte comme celui-ci de bout en bout sur le temps long honore notre Parlement et son pouvoir d’initiative. Difficile aussi, parce qu’il s’agit de transposer une directive et de l’articuler avec notre droit national, et l’enjeu est bien de consacrer le meilleur des deux mondes au service de la cause des lanceurs d’alerte et d’une société plus démocratique et plus juste. C’est plus qu’un enjeu, d’ailleurs, c’est un véritable défi qu’ensemble nous nous devons de relever. (Applaudissements sur tous les bancs.)

La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée de la jeunesse et de l’engagement.

Les lanceurs d’alerte ont acquis ces dernières années une nouvelle place dans l’espace public. En France comme dans le reste du monde, ce terme a été popularisé par quelques figures médiatisées : Irène Frachon dans l’affaire du Mediator, Edward Snowden dans celle des écoutes de la NSA, ou plus récemment Frances Haugen sur le traitement des informations par certains réseaux sociaux.
Ces femmes et ces hommes nous interpellent : anticipant un risque ou dénonçant des pratiques qu’ils estiment illicites, ils révèlent des faits au bénéfice de l’intérêt général. Mais parce que ces révélations peuvent mettre en cause les organisations dans lesquelles ils travaillent ou avec lesquelles ils sont en contact, elles les exposent à des risques de représailles. Discriminés, licenciés, parfois poursuivis en justice, certains d’entre eux subissent pendant des mois, voire des années, des difficultés professionnelles et parfois des drames humains.
Une telle situation n’est pas seulement le sort des quelques figures médiatisées. Tous les jours, des salariés, des fonctionnaires ou de simples citoyens sont témoins d’infractions ou de menaces pesant sur l’intérêt général et sont confrontés à un dilemme bien connu : se taire et les laisser prospérer ou parler et risquer des représailles. C’est pourquoi l’objectif essentiel que doit viser un texte portant sur les lanceurs d’alerte est celui de leur protection.
En effet, s’il ne prévoit pas une protection effective, des garanties réelles et efficaces, un texte sur les lanceurs d’alerte ne sera rien d’autre qu’un dispositif procédural creux. Nous le verrons au cours de l’examen des articles, le cœur et l’objectif même de la proposition de loi que nous allons examiner sont d’apporter aux lanceurs d’alerte ces garanties et cette protection, et je me réjouis qu’elle le fasse de manière aussi ambitieuse.
Cependant, si la révélation de dangers ou de faits délictueux est favorable au bien commun, certaines alertes peuvent également se révéler malveillantes, mal calibrées, vagues ou d’un champ trop étendu. Le risque serait donc de contribuer à faire émerger une société de la suspicion, du « tous contre tous ». Mais nous verrons tout à l’heure que les conditions claires exigées par la proposition de loi pour se voir offrir une protection légitime permettent de tracer une frontière juste et dénuée d’ambiguïté.
Un texte sur les lanceurs d’alerte est ainsi le lieu d’un équilibre : il s’agit de définir un cadre pour recueillir efficacement les alertes sans encourager les règlements de comptes, d’accorder une protection effective mais au bénéfice des seuls comportements vertueux.
Afin de parvenir à cet équilibre, les textes que nous allons examiner ne partent pas d’une feuille blanche. La France s’est d’abord progressivement dotée de nombreux dispositifs spécifiques permettant de lancer des alertes sur des sujets particuliers, comme en matière fiscale ou concernant le harcèlement au travail. Surtout, depuis la loi du 9 décembre 2016 dite Sapin 2, la France connaît un dispositif général d’alerte qui couvre un champ très vaste. Cette loi pionnière a d’ailleurs inspiré la directive européenne dont nous allons assurer la transposition aujourd’hui et c’est ce texte qui sert de socle aux améliorations prévues par les propositions de loi que nous allons examiner.
Grâce au soutien actif du Gouvernement, la directive du 23 octobre 2019 relative à la protection des personnes qui signalent des violations au droit de l’Union européenne s’est en effet très largement inspirée du droit français, même si elle va encore plus loin sur certains aspects. Les propositions de loi que nous allons examiner vont permettre de transposer en France ces avancées européennes.
Dans ce contexte, je tiens à saluer le travail remarquable réalisé par le rapporteur Sylvain Waserman, tant sur le fond que sur la méthode. Il a su inscrire ses propositions dans un cadre normatif complexe. Il a élaboré un texte ambitieux et équilibré tout en conservant le souci de transposer justement la directive. Pour cela, il a su s’appuyer sur son expérience personnelle, mais également se nourrir des idées et des préoccupations exprimées par l’ensemble des parties prenantes. La protection des lanceurs d’alerte concerne en effet notre société dans son ensemble, et le Gouvernement se réjouit que tous les acteurs concernés aient pu prendre place dans le débat. Le Gouvernement lui-même a participé à le faire vivre, en organisant notamment une grande consultation publique en début d’année, sur le site internet du ministère de la justice. Des dizaines de citoyens, de syndicats, d’organisations non gouvernementales (ONG), de représentants d’entreprises y ont répondu. Ils ont ainsi pu exprimer leurs attentes et leurs propositions, qui ont été rendues publiques dans une synthèse. Je tiens à les remercier, parce que leur participation a pleinement contribué à l’équilibre obtenu dans le texte des propositions de loi.
Ces textes permettent d’abord d’inscrire dans notre droit les avancées de la directive européenne. Certaines d’entre elles méritent une attention particulière. Une première évolution concerne l’accessibilité des procédures d’alerte. Le droit en vigueur est fondé sur l’idée qu’une alerte est a priori traitée plus efficacement en interne, par l’organisme directement concerné. Cette idée demeure juste, mais les dispositions qu’elle a inspirées, en obligeant un lanceur d’alerte à s’adresser d’abord à son employeur, sont sans doute excessives. Ce n’est en effet qu’en l’absence de diligence de ce dernier, ou en cas de danger grave et imminent, que le lanceur d’alerte peut se retourner vers l’autorité judiciaire, l’autorité administrative ou un ordre professionnel.
Cette hiérarchie entre alertes interne et externe présente deux difficultés. Tout d’abord, elle oblige en principe le lanceur d’alerte à s’adresser à son supérieur, ce qui peut l’exposer à un risque accru de représailles, surtout dans les petites structures. En outre, les critères autorisant à faire usage du canal externe sont complexes et demeurent, aujourd’hui encore, peu connus en pratique. Cette complexité a pu priver certains lanceurs d’alerte de bonne foi de la protection qu’ils auraient pourtant méritée. Par exemple, le salarié d’une boucherie a souhaité émettre une alerte au sujet de violations de règles d’hygiène, mais il l’a fait directement auprès de l’administration, et non de son employeur. Celui-ci l’a appris et l’a licencié. Le licenciement a été confirmé en justice, parce que le salarié, en n’alertant pas son employeur avant tout, n’avait pas respecté la loi. Il n’a donc pas pu bénéficier d’une protection contre son licenciement.
La directive, reprise à l’article 3 de la proposition de loi ordinaire, permet de renoncer à la hiérarchie des canaux d’alerte et donc d’assurer une protection plus complète des auteurs. Mais elle n’abandonne pas pour autant l’idée qu’une alerte est a priori mieux traitée en interne. Elle appelle en effet à encourager le recours au canal interne lorsque celui-ci paraît plus efficace, ce qui sera fait par la voie réglementaire, notamment en assurant une promotion active de ce canal auprès des salariés et des agents.
Une deuxième avancée européenne consiste à étendre la protection au-delà du seul lanceur d’alerte : désormais, ses proches, ses collègues, les personnes morales qui lui sont liées et toute personne qui l’aide au cours de la procédure – tous les « facilitateurs » de l’alerte – pourront bénéficier de la même protection. Il s’agit de tracer un véritable cercle de protection autour du lanceur d’alerte et de rompre son isolement.
Mais les propositions de loi soumises à votre examen ne se contentent pas de transposer la directive : elles prévoient des avancées supplémentaires significatives, ambitieuses et conformes aux attentes exprimées par la société. La première amélioration, à laquelle le Gouvernement est très attaché, consiste à simplifier le paysage des dispositifs d’alerte. Elle est cruciale car les personnes souhaitant lancer une alerte ont été très nombreuses à exprimer leur désarroi face à la complexité, et parfois l’inertie, à laquelle elles se trouvent confrontées. En réponse, le texte pose un cadre accessible et exigeant au traitement des alertes en interne comme auprès des autorités externes. Ces dernières seront clairement identifiées par décret en Conseil d’État afin que le lanceur d’alerte sache à qui s’adresser. De plus, le Défenseur des droits voit sa compétence étendue afin de pouvoir jouer pleinement son rôle de conseil et d’orientation.
Mais cette simplification est également essentielle pour les entreprises et les entités devant mettre en place les dispositifs internes de signalement, car nombreuses sont celles pour qui le cumul des dispositifs entraîne des difficultés d’organisation. En réponse, le Gouvernement a préparé des amendements – qui pourront être complétés au niveau réglementaire – prévoyant de supprimer certaines procédures sectorielles d’alerte et d’en harmoniser d’autres avec le dispositif général.
La deuxième amélioration significative de la proposition de loi concerne la lutte contre les procédures dites bâillons, qui consistent à instrumentaliser la justice pour intimider ou réduire au silence un lanceur d’alerte. En la matière, le texte prévoit plusieurs mesures. Par exemple, un lanceur d’alerte pourra obtenir du juge, dans un délai bref et dès le début du litige, la prise en charge provisoire par son adversaire des frais de justice. Par ailleurs, les procédures bâillons seront plus sévèrement sanctionnées.
Pour conclure, la directive européenne nous a placés devant l’obligation d’améliorer sur quelques points précis, et dans un champ restreint, notre dispositif général d’alerte. Les propositions de loi organique et ordinaire vont bien au-delà de ces quelques exigences : elles instituent un cadre lisible, efficace et simplifié pour traiter les alertes ; elles apportent une protection et des garanties effectives à ceux qui en sont les auteurs ; surtout, elles précisent et réaffirment clairement le modèle français tracé par la loi Sapin 2 : celui d’un juste équilibre permettant d’accorder une protection effective à ceux qui ont le courage de défendre l’intérêt général. Le Gouvernement y apportera tout son soutien. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, LR, Dem, SOC, GDR et UDI-I.)

La parole est à Mme Cécile Untermaier, rapporteure d’application de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Je tiens tout d’abord à saluer la façon dont Sylvain Waserman a travaillé : les propositions de loi ont été construites de manière transpartisane, en compilant tous les textes qui pouvaient être utiles. En plus des observations formulées par le rapporteur, permettez-moi d’insister sur la transparence dans laquelle les textes ont été élaborés. Il me semble que tous les gouvernements pourraient s’inspirer de cette démarche : nous savons comment les propositions de loi ont été écrites et qui a été invité à en discuter. C’est une dimension tout à fait essentielle et novatrice.
Le concept même de lanceur d’alerte remonte au XIX^e siècle. Les États-Unis sont précurseurs. Il s’est plus développé sous l’impulsion de l’Union européenne, du Royaume-Uni ou encore d’autres États membres que sous celle de la France, mais nous avons rattrapé notre retard avec la loi Sapin 2. Monsieur le rapporteur, je salue d’ailleurs la décision de ne pas en minorer les avancées : en appliquant le principe de non-régression qui figure dans la directive, vous n’avez pas hésité à la surtransposer pour maintenir la notion de lanceur d’alerte dans la dimension voulue par la loi Sapin 2. Les présents textes permettent d’aller plus loin que la directive ; nous saluons cette volonté.
Les propositions de loi peuvent se résumer en trois points majeurs. Tout d’abord, elles procèdent à une redéfinition du lanceur d’alerte : la notion de désintéressement laisse place à celle de contribution financière directe. J’ai fait part des quelques réserves de notre groupe tout en comprenant l’objectif d’éviter les « chasseurs de primes ». Lors de son audition, Frances Haugen a mentionné la possibilité d’une rémunération des lanceurs d’alerte par des dons ; nous nous sommes demandé si la notion de contribution financière directe les incluait.
Deuxième point : la procédure est claire avec une voie interne et une voie externe. Après épuisement de l’un de ces canaux, la divulgation au public peut intervenir. Ce dispositif est de nature à rassurer les entreprises et les administrations. De plus, mettre fin à la hiérarchie entre les voies interne et externe est vertueux : cela incitera les entreprises et les administrations à instituer un canal interne.
Enfin, les textes accordent une protection renforcée au lanceur d’alerte et aux facilitateurs. C’est l’objet même de la loi que d’éviter que ceux-ci, œuvrant pour l’intérêt général, soient broyés par des forces contre lesquelles ils n’ont pas les moyens de lutter. Le lanceur d’alerte sera soutenu contre les procédures bâillons et les représailles, il pourra avoir recours à un facilitateur et bénéficiera d’une assistance juridique en début de procès.
Les réserves à l’encontre des textes tiennent en partie à la ligne de crête que vous avez décidé de tenir, monsieur le rapporteur : protéger les personnes physiques et non les personnes morales. C’est pourtant l’association qui permettra au lanceur d’alerte d’être vraiment protégé, en lui donnant la possibilité de garder l’anonymat – même si celui-ci serait bien sûr levé dans le cadre d’une procédure judiciaire. Il faudrait sans doute aussi constituer un fonds – je pense que vous en convenez – pour compenser les pertes de revenus et indemniser les préjudices causés. Nous attendons donc des évolutions concernant les associations. Cela ne figure pas dans la directive, j’en conviens, mais il faudra y venir dans un texte ultérieur.
Je rappelle qu’il revient en principe à l’administration de contrôler la bonne application de la réglementation. Je pense notamment à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui fait un travail remarquable – c’était également le cas en matière d’appels d’offres mais, désormais, elle ne peut plus les contrôler faute d’effectifs et de moyens. Je pense encore aux contrôles fiscaux et douaniers. Le lanceur d’alerte n’a donc pas à se substituer à l’État et ne doit pas lui servir de prétexte pour se désengager de ses missions de contrôle, qui sont essentielles
Je terminerai en précisant que la culture déontologique doit être diffusée intelligemment. L’indépendance du déontologue vis-à-vis de l’employeur doit précisément lui permettre de soutenir les lanceurs d’alerte. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC et sur quelques bancs du groupe LaREM. – M. le rapporteur applaudit également.)

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Marietta Karamanli.

Les deux textes dont nous discutons sont assurément des textes de progrès, et le sujet est important pour tout État ayant une visée ou une finalité démocratique. Après qu’en France la loi du 9 décembre 2016 a donné une première définition du lanceur d’alerte, la directive de 2019 a posé un cadre commun pour protéger les personnes signalant une violation du droit de l’Union européenne. En la matière, la réglementation de l’Union s’inspire des travaux de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, où j’ai, comme M. le rapporteur, l’honneur de siéger.
Le principe est simple, même si son application est parfois un peu subtile : protéger celle ou celui qui dénonce une atteinte disproportionnée à la loi, à l’intérêt général ou aux droits des personnes. C’est vrai dans des domaines sensibles comme ceux de l’alimentation, de l’environnement, de la santé ou encore de la contribution de tous par l’impôt.
Les textes soumis à notre examen sont à même d’améliorer sensiblement notre législation. D’une part, ils donnent une définition étendue et plus adaptée des lanceurs d’alerte, en supprimant la notion ambiguë de désintéressement. D’autre part, les canaux internes et externes sont mieux distingués et clarifiés – le lanceur d’alerte pouvant choisir librement entre l’un et l’autre – et des obligations sont fixées s’agissant des délais de réponse. En parallèle, des sanctions pénales et civiles renforcées sont établies à l’encontre de ceux qui divulguent l’identité des lanceurs d’alerte, cherchent à les faire taire ou lancent contre eux des procédures abusives.
Je ferai une première observation au sujet du rôle accru donné au Défenseur des droits. En 2019, j’avais fait devant l’APCE le constat suivant : sachant que bon nombre d’États – qu’ils appartiennent ou non à l’Union européenne – disposent déjà d’une structure nationale des droits de l’homme (SNDH) non juridictionnelle et indépendante, la création alors envisagée, dans chaque pays membre, d’une autorité chargée de la défense des lanceurs d’alerte pouvait s’appuyer sur ces structures dont la tâche est justement de protéger les droits des citoyens, notamment le droit de savoir, le droit de demander l’aide et l’intervention de la puissance publique, ou encore le droit à demander l’application du principe de précaution.
Je me réjouis donc que les deux textes que nous examinons établissent une telle connexion en étendant les prérogatives du Défenseur des droits : celui-ci devra orienter le lanceur d’alerte vers l’autorité la plus à même de traiter son signalement, en désigner une le cas échéant et informer l’auteur des suites qui seront données à ce signalement.
Toutefois, nous regrettons à nouveau que les deux textes présentent certaines insuffisances, même si elles seront peut-être l’occasion d’accomplir de nouveaux progrès. C’est le cas s’agissant des personnes morales : les ONG ou les syndicats ne pourront pas être considérés comme des lanceurs d’alerte, ce statut étant réservé aux seules personnes physiques, salariés et agents publics. Or de l’avis de certains lanceurs d’alerte eux-mêmes, l’engagement juridique d’une personne morale permettrait à d’autres lanceurs d’alerte potentiels de franchir le pas.
Concernant l’aide financière apportée aux lanceurs d’alerte, l’article 7 prévoit des mesures pour assurer la reconversion de ceux d’entre eux qui, auparavant salariés, ont dû démissionner du fait de leur initiative, tandis que l’article 8 prévoit une protection du juge administratif pour les agents publics qui alertent. L’article 9, quant à lui, crée une incitation, pour les autorités externes compétentes, à accompagner financièrement et psychologiquement les lanceurs d’alerte. Mais une incitation n’est pas une obligation, et les lanceurs d’alerte, tout comme les organisations de défense des droits, le disent : l’argent est le nerf de la guerre. En effet, comment résister face à une organisation riche, lorsqu’on est seul et modeste et que l’on doit aller devant la justice ? À tout le moins, un suivi ad hoc de la protection des lanceurs d’alerte, de la législation et des principes opérationnels à appliquer devrait constituer un utile complément permettant d’observer dans quelle mesure l’incitation fonctionnera.
Enfin, l’article 11 opère une avancée : il prévoit qu’« à l’occasion d’une instance relative à une atteinte au secret des affaires, le secret [ne soit] pas opposable lorsque son obtention, son utilisation ou sa divulgation est intervenue […] pour révéler, dans le but de protéger l’intérêt général et de bonne foi, une activité illégale ».
Au vu de tous ces éléments et de toutes les avancées promises par les deux textes, et malgré les limites que nous aurons l’occasion de rappeler – nous espérons que l’Assemblée pourra aller un peu plus loin en les examinant –, le groupe Socialistes et apparentés leur apportera tout son soutien. (Mme Marie-George Buffet applaudit.)

La parole est à Mme Alexandra Louis.

Ce qui se joue dans les deux propositions de loi que nous examinons aujourd’hui, ce n’est pas seulement la protection des lanceurs d’alerte : c’est la protection de notre démocratie et de notre État de droit ; c’est notre responsabilité face aux grandes problématiques du XXI^e siècle et aux défis qu’elles nous invitent à relever.
Ainsi, à ceux qui mettent en danger leur carrière, leur famille, parfois leur vie, souvent au service de l’intérêt général, nous devons fournir l’assurance que la loi sera de leur côté. Depuis 2016, grâce à la loi Sapin 2, la France est à la pointe des législations européennes et mondiales en la matière. Néanmoins, il subsiste de nombreuses marges d’amélioration, comme l’a signalé dès 2019 un rapport de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, produit par l’auteur et rapporteur des textes examinés aujourd’hui, Sylvain Waserman, dont je tiens à saluer le travail.
Il y a deux ans, avec mes collègues Olivier Becht et Dimitri Houbron, nous avions voté avec conviction en faveur de ce rapport, et c’est en toute logique que nous soutiendrons les propositions de loi présentées aujourd’hui dans l’hémicycle. Elles viennent transposer la directive du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, qui harmonise la protection des lanceurs d’alerte dans l’Union européenne.
Mais sur de nombreux points, elles vont plus loin que le droit européen : par exemple, alors que la directive n’incluait que les personnes physiques, les personnes morales pourront être considérées comme « facilitateurs » et bénéficier des protections afférentes. Plus précisément, par la proposition de loi ordinaire visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, nous élargissons la définition juridique de ces derniers. Surtout, nous supprimons l’obligation de lancer l’alerte d’abord en interne, afin que les autorités compétentes, voire la presse – en cas de danger imminent –, puissent être saisies au plus vite.
En outre, nous renforçons l’anonymat des auteurs de signalements ; il ne pourra être levé qu’avec leur consentement. Plus encore, nous instaurons un principe de privilège s’appliquant aux dispositifs les plus favorables à l’égard des lanceurs d’alerte. Mais pour leur permettre de jouer leur rôle, nous devons aussi lutter contre toute forme de représailles, et on sait à quel point elles peuvent être nombreuses. Ainsi, nous dressons la liste de toutes les actions pouvant être considérées comme des intimidations ou des vengeances, lorsque leur auteur n’est pas en mesure de prouver leur légitimité.
Par ailleurs, pour rendre justice aux auteurs de signalements, il ne faut pas seulement les protéger : il faut également les soutenir. C’est pourquoi nous permettons au juge de leur allouer une provision pour frais d’instance, qui sera à la charge des auteurs de procès abusifs. Dans le même esprit, nous facilitons la réinsertion professionnelle des lanceurs d’alerte : ils pourront voir leur compte personnel de formation (CPF) abondé par leur employeur à l’issue d’une procédure aux prud’hommes, mais aussi bénéficier d’un soutien financier et psychologique organisé par les autorités externes compétentes.
Enfin, les pouvoirs publics doivent être les premiers à être exemplaires sur de tels sujets. Nous actons donc clairement le fait qu’un agent public puisse bénéficier des mesures de protection s’appliquant aux lanceurs d’alerte et saisir le juge administratif par la voie d’un référé-liberté, si son droit d’alerter était remis en cause.
Je souhaite aussi remercier la commission des lois d’avoir adopté un amendement du groupe Agir ensemble, grâce auquel seuls les documents couverts par le secret professionnel des avocats, et non l’ensemble des relations entre ces derniers et leurs clients, sont exclus du régime de l’alerte.
De façon corrélative, la proposition de loi organique peut avoir des implications majeures pour les lanceurs d’alerte et pour leurs proches. Le Défenseur des droits, dont l’existence et le fonctionnement sont systématiquement salués à l’échelle internationale, sera le point de repère idéal pour ceux qui souhaitent effectuer un signalement. Son action s’articulera pleinement avec les avancées apportées par la loi ordinaire, puisqu’il pourra orienter les signalements, traiter ceux qui relèvent de sa compétence et être saisi par toute personne pour rendre un avis sur sa qualité de lanceur d’alerte.
J’ajoute enfin que le groupe Agir ensemble et les autres groupes de la majorité ont déposé un amendement qui, s’il est adopté – ce que j’espère –, permettra au juge d’allouer une provision pour les lanceurs d’alerte dont la situation financière se serait gravement dégradée en raison d’un signalement. C’est un sujet qui nous a beaucoup occupés en commission des lois.
Pour conclure, je tiens à rappeler que dans l’Union européenne, le manque de protection dont pâtissent les lanceurs d’alerte coûte chaque année 6 à 10 milliards d’euros, rien que sur les marchés publics. Face à ce constat, nous ne pouvons que nous satisfaire du large consensus qui se dégage en faveur d’une protection plus efficace, plus juste et plus complète les concernant. Le groupe Agir ensemble, cosignataire des deux propositions de loi, les votera évidemment avec conviction. (Applaudissements sur les bancs des groupes Agir ens et Dem et sur quelques bancs du groupe LaREM.)

La parole est à M. Philippe Dunoyer.

Par leur courage, leur détermination et la persévérance dont ils font preuve, par leur volonté farouche de faire cesser des agissements nuisibles, illégaux ou contraires à l’intérêt général, les lanceurs d’alerte sont en quelque sorte des résistants des temps modernes, essentiels au bon fonctionnement de notre démocratie. En signalant ou en divulguant des informations susceptibles de protéger notre société, ils font avec courage une action dont ils savent qu’elle peut avoir de lourdes conséquences sur leur vie professionnelle et personnelle. En dénonçant certains comportements, ils s’exposent à des représailles et, potentiellement, à des poursuites pour violation d’un secret protégé par la loi ou pour diffamation.
Il nous appartient donc, en tant que législateurs, de nous placer à leurs côtés et de renforcer leur protection, déjà consacrée sur le plan législatif mais qui se révèle encore insuffisante. La loi Sapin 2 avait permis des avancées importantes en fusionnant les nombreux régimes d’alerte existants et en renforçant les droits qui s’y rattachent, tout en imposant aux lanceurs d’alerte de suivre des règles précises et de respecter certaines procédures. Ces règles et ces procédures, trop précises et certainement trop encadrées, ont pu se révéler inefficaces ; cela a rendu nécessaire une évolution de notre arsenal législatif.
Il pouvait en effet sembler contre-intuitif d’exiger que le lanceur d’alerte commence par exposer, à l’intérieur de l’entreprise ou de l’administration dans lequel il travaille, le comportement qu’il entendait dénoncer au sein de cette même entreprise ou administration. La non-hiérarchisation des canaux et le fait d’avoir le choix entre un signalement interne ou externe constituaient des corrections nécessaires, garantes de la liberté dont doivent pleinement disposer les lanceurs d’alerte.
La proposition de loi permet également d’aller plus loin pour limiter les représailles, notamment les procédures bâillons, tout en se livrant à l’exercice complexe consistant à transposer la directive européenne du 23 octobre 2019. Elle instaure un meilleur équilibre entre la légitime protection des lanceurs d’alerte et le nécessaire encadrement de leurs moyens d’action.
Comme certains de nos collègues, nous avons néanmoins souhaité apporter – par voie d’amendements – quelques garanties et précisions à ce texte, notamment pour nous assurer de l’impartialité des canaux d’alerte ou des référents internes désignés pour recueillir les signalements dans certaines petites entités morales de droit public ou privé, ou pour prévoir des campagnes d’information sur les procédures de signalement à l’intention des agents et des salariés de ce type d’entités ; nous avons également apporté des précisions quant à la clôture des procédures d’alerte, en particulier lorsqu’il n’est pas donné suite au signalement effectué.
Je tenais enfin à appeler votre attention, monsieur le rapporteur, sur l’application de la proposition de loi à certains territoires de la République, en particulier à la Nouvelle-Calédonie et aussi, certainement, à la Polynésie française. Comme la loi Sapin 2 avant lui et en dépit des modifications qu’il instaure, son article 12 A ne permettra pas la pleine application des dispositions protectrices des lanceurs d’alerte sur les territoires exerçant la compétence par exemple en matière de droit du travail ou de droit commercial. Il revient bien entendu aux institutions de ces territoires, au Congrès de la Nouvelle-Calédonie par exemple, d’adopter les mesures nécessaires. Mais il me paraît indispensable de consacrer du temps à identifier les dispositions qui relèvent de la compétence de l’État et celles qui sont du domaine d’une compétence locale. À ce titre, il est déjà certain que les dispositions des articles 3 bis, 6 et 11, qui relèvent des compétences des territoires évoqués, n’y seront pas applicables, et la question se pose aussi s’agissant de certaines dispositions de l’article 3.
J’avais déposé un amendement prévoyant une habilitation à légiférer par ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la future loi, afin de permettre, si nécessaire, l’adaptation de ses dispositions à la Nouvelle-Calédonie. Une telle proposition n’était pas inédite : elle s’inspirait du mécanisme que nous avons récemment adopté lors du vote de la loi relative à la bioéthique. Mon amendement a malheureusement été déclaré irrecevable ; je le regrette car si nous ne modifions pas l’article 12 A, la protection des lanceurs d’alerte ne sera pas uniforme sur l’ensemble du territoire de la République. J’espère, monsieur le rapporteur et madame la secrétaire d’État, que nous pourrons faire évoluer le texte sur ce point. Cependant, le groupe UDI et indépendants votera naturellement et avec conviction en faveur des deux propositions de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-I et sur quelques bancs du groupe LaREM.)

La parole est à M. Paul Molac.

En France, jusqu’en 2016, la protection accordée aux lanceurs d’alerte était limitée : elle était appliquée uniquement de façon sectorielle, notamment pour lutter contre la corruption et contre les conflits d’intérêts, ou en matière de protection de la santé ou de l’environnement.
La loi Sapin 2 a introduit le statut de lanceur d’alerte, en lui donnant une définition. Toute personne qui révèle une violation du droit ou une menace pour l’intérêt général, quel que soit son secteur d’activité, entre désormais dans cette catégorie. Une telle définition est particulièrement large : elle permet de recouper l’ensemble des situations. Ainsi, notre pays dispose d’une des meilleures protections en la matière.
La présente proposition de loi, qui vient transposer une directive européenne, permet d’accroître encore cette protection. Elle va plus loin que la directive en question et permet notamment de pallier les manques de la loi Sapin 2, ce que nous saluons.
Le texte comporte en effet plusieurs avancées salutaires. Tout d’abord, il élargit la protection apportée aux personnes qui fournissent une aide aux lanceurs d’alerte, appelées « facilitateurs ». Ces personnes – qui peuvent aussi être des personnes morales, le plus souvent des ONG – jouent un rôle crucial dans la diffusion de l’alerte. Il est donc essentiel de leur accorder une protection plus aboutie.
Ensuite, la proposition de loi supprime la hiérarchisation des canaux de signalement. Autrement dit, le signalement pourra désormais être effectué directement auprès d’une autorité externe et pas uniquement en interne. Il pourra même, dans certaines conditions, être diffusé publiquement. Une telle mesure est bienvenue car elle facilitera la diffusion de l’alerte en cas de pressions en interne.
Le texte clarifie aussi le recours aux autorités compétentes en matière de réception et de traitement des alertes. Le choix du Défenseur des droits comme autorité d’orientation des signalements nous paraît particulièrement pertinent. Il réaffirme le rôle d’une telle institution au sein de notre démocratie. De nombreux pays nous envient cette autorité administrative indépendante, dont l’importance sera renforcée demain grâce à la proposition de loi.
Enfin, le texte renforce les dispositions qui visent à protéger les auteurs de signalements et ceux qui leur apportent une aide, en accordant notamment une immunité pénale aux lanceurs d’alerte. Ces mesures sont nécessaires pour assurer une réelle protection des lanceurs d’alerte, mais aussi de ceux qui leur portent assistance, dans la durée.
L’examen de la proposition de loi en commission a par ailleurs permis d’éclaircir certains points et, en particulier, de clarifier les procédures de signalement. Le texte aurait toutefois pu aller plus loin et nous présenterons tout à l’heure des amendements proposant des mesures qui nous semblent importantes.
Il serait ainsi pertinent d’intégrer les personnes morales à but non lucratif, les ONG, dans la définition des lanceurs d’alerte, sans la limiter aux personnes physiques. En effet, de nombreux lanceurs d’alerte souhaitent rester anonymes et les ONG pourraient relayer leurs alertes. Il serait donc justifié que les associations bénéficient d’un niveau de protection identique à celui des personnes physiques. Nous présenterons un amendement visant à permettre aux ONG facilitatrices de se substituer aux lanceurs d’alerte pour diffuser le signalement.
Nous souhaitons également mieux protéger les sources des lanceurs d’alerte. Nous proposerons donc, à travers plusieurs amendements, d’assurer aux personnes morales facilitatrices la protection du secret de leurs sources.
Enfin, nous proposons, comme d’autres groupes politiques, d’octroyer le statut de réfugié aux lanceurs d’alerte étrangers. S’il veut assurer une réelle protection des lanceurs d’alerte, le Gouvernement s’honorerait d’accorder l’asile politique à ceux qui sont les plus menacés dans le monde et qui en appellent à la France. Tel est le sens de la proposition de résolution signée hier par une quarantaine de députés de tous bords, parmi lesquels plusieurs députés du groupe Libertés et territoires. Rappelons que Julian Assange et Edward Snowden ont réitéré, à plusieurs reprises, leur souhait d’être accueillis par la France.
En définitive, le groupe Libertés et territoires votera en faveur de la proposition de loi. Nous remercions tout particulièrement Sylvain Waserman pour son excellent travail et nous espérons que ce texte permettra à davantage de citoyens confrontés à des dysfonctionnements majeurs, au sein de l’État ou de grandes entreprises, de franchir le pas et d’oser s’exprimer sans peur des représailles. Notre démocratie en sortirait renforcée ! (Applaudissements sur les bancs du groupe LT.)

La parole est à M. Ugo Bernalicis.

Je suis heureux de prendre la parole à la tribune pour m’exprimer sur cette proposition de loi ! En effet, ce texte constitue l’aboutissement d’une démarche entreprise de longue date, à la fois par M. Waserman, en tant que rapporteur de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, mais aussi par La France insoumise, puisque j’ai défendu, en mars 2020, lors de la niche parlementaire de notre groupe, la proposition de loi visant à la protection effective des lanceuses et des lanceurs d’alerte, dont l’objectif était de transposer dans notre droit national la directive du 23 octobre 2019.
Il était d’ailleurs un peu étrange et inédit qu’une telle transposition soit proposée à l’occasion de la niche parlementaire d’un parti de l’opposition, en l’occurrence le groupe La France insoumise, connu pour son scepticisme à l’égard des institutions européennes. Cependant, cette directive constituait une avancée évidente pour toutes celles et tous ceux qui lancent des alertes.
Parce que j’ai longuement échangé avec elle et parce que son action a été déterminante pour la cause des lanceurs d’alerte, je veux commencer par rendre hommage à ma camarade Céline Boussié, qui a dénoncé les maltraitances d’enfants auxquelles elle avait assisté dans l’institut médico-éducatif qui l’employait. Je salue son courage et sa détermination. Dans son combat, elle est passée par toutes les étapes que traversent les lanceurs d’alerte et par la plus difficile, quand on est au fond du trou, face à soi-même, psychologiquement affaibli et qu’on se demande si le jeu en vaut la chandelle. Je la remercie, et avec elle Denis, Françoise, Antoine, Amar : tous les lanceurs d’alerte auxquels je pense, qui n’ont pas attendu ces propositions de loi pour agir, se reconnaîtront. Mais si nous sommes réunis aujourd’hui, c’est précisément pour nous prononcer sur ce texte qui permettra de mieux les protéger demain.
Nous n’avons que cinq minutes de temps de parole et je parle déjà depuis plus d’une minute : je serai donc un peu rapide dans mon intervention, j’en suis désolé.
Je veux tout d’abord évoquer les amendements jugés irrecevables, qui concernaient pourtant des sujets importants pour les lanceurs d’alerte, dont nous ne pourrons malheureusement pas débattre.
Je commencerai par les décisions d’irrecevabilité prises au titre de l’article 45 de la Constitution sur des amendements considérés comme des cavaliers. Le groupe La France insoumise avait proposé un amendement visant à instaurer l’obligation, pour les structures qui reçoivent des alertes, d’orienter les personnes qui ne sont pas, selon elles, des lanceuses d’alerte, mais qui sont fragilisées par une souffrance psychologique importante. Cet amendement a été considéré comme un cavalier. Je le répète, il n’est pas acceptable de dire aux personnes qui lancent des alertes et qui manifestent une grande souffrance : « Vous n’êtes pas lanceurs d’alerte : circulez, il n’y a rien à voir. » Il faudra bien, le moment venu, prendre ces personnes en considération.
De même, il paraît indispensable de réformer le cadre de l’enquête administrative diligentée après une alerte. Nous le savons, cette enquête est parfois opaque et ne respecte pas toujours le principe du contradictoire. Or les représailles contre les lanceurs d’alerte, notamment lorsqu’ils sont fonctionnaires, sont fréquentes. Les responsables hiérarchiques profitent de l’opacité du cadre de l’enquête administrative pour s’en prendre à eux.
S’agissant des décisions d’irrecevabilité prises au titre de l’article 40 sur des amendements dont on considère qu’ils aggravent les charges publiques, je ne suis pas certain que ce motif soit réellement justifié s’agissant de notre amendement qui proposait de prévoir un accompagnement, non seulement psychologique, mais aussi médico-psychologique, pour les lanceurs d’alerte. Je m’en suis expliqué en commission : le psychique a un impact sur le somatique. Du fait de leur souffrance psychique, il n’est pas rare que les lanceurs d’alerte développent d’autres pathologies, d’où la nécessité d’une prise en charge complète, pour leur permettre d’assumer des frais médicaux parfois exorbitants.
Si le Gouvernement souhaitait reprendre cet amendement dans le cadre d’un autre dispositif, nous y consentirions bien volontiers. Je regrette, par ailleurs, qu’il n’ait prévu aucune disposition en matière de secours financier. Cela nous aurait évité d’avoir à déposer des amendements, jugés irrecevables au titre de l’article 40 – qui dit secours financier, dit évidemment argent. Souhaitons que le Sénat apporte des améliorations au texte dans ce domaine, afin qu’un dispositif efficace puisse demain entrer en vigueur. J’avais proposé – je le rappelle, bien que cette mesure ne fasse pas l’unanimité – que la commission d’indemnisation des victimes d’infraction (CIVI) soit dotée d’une nouvelle compétence et chargée d’évaluer le préjudice, passé et futur, subi par les lanceurs d’alerte. Toute la complexité de leur situation tient précisément dans le fait que l’on ne peut pas attendre qu’ils aient agi et subi un préjudice pour les protéger – dans ce cas, il serait bien trop tard.
Je terminerai par deux remarques. Premièrement, nous devrons veiller, lorsque nous examinerons les amendements, à privilégier des mesures d’application effective. Il ne s’agit pas simplement d’instaurer un nouveau droit ; nous devons prévoir sa traduction concrète et réelle. Après la promulgation de la loi Sapin 2, de nombreux lanceurs d’alerte ont regretté les réponses tardives ou insatisfaisantes qu’ils ont reçues après avoir saisi le Défenseur des droits. On leur a alors expliqué qu’ils n’avaient pas respecté la procédure ou qu’il n’y avait pas de secours financier possible. En tout état de cause, sans effectivité réelle des mesures qu’elle contient, la proposition de loi ne saurait être de qualité et protéger véritablement les lanceurs d’alerte.
Ma seconde remarque concerne les lanceurs d’alerte étrangers. Le père de Julian Assange, que nous avons reçu hier à l’Assemblée nationale, nous a de nouveau exhortés à accueillir son fils en France. Notre pays s’honorerait à offrir le droit d’asile à Julian Assange. L’amendement que nous avons déposé en commission en vue d’une telle initiative a été repris par plusieurs de nos collègues.

Veuillez conclure, monsieur Bernalicis.

J’espère qu’il sera adopté, car tous les lanceurs d’alerte méritent d’être protégés dans l’intérêt de la démocratie.

La parole est à Mme Marie-George Buffet.

Je tiens, pour commencer, à remercier M. le rapporteur pour son travail. L’action des lanceurs et des lanceuses d’alerte représente une nouvelle forme de contrôle des citoyens et des citoyennes au service des valeurs de la République – vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, les lanceurs et les lanceuses d’alerte constituent un nouveau pilier de notre République. Notre rôle est d’encourager et de protéger ces hommes et ces femmes qui dénoncent ceux qui, en toute connaissance de cause, commettent des actes contraires à nos lois et à nos principes.
Nos compatriotes expriment un besoin toujours plus grand de transparence, d’éthique et de probité de la part des institutions publiques, mais aussi des entités privées. Nous en faisons régulièrement le constat dans le cadre de notre activité de parlementaires : la confiance entre les responsables publics et les responsables privés s’est distendue. Or l’exercice d’une responsabilité et le respect des lois de la République ne s’accommodent pas d’à-peu-près.
Les lanceurs et les lanceuses d’alerte sont utiles parce qu’il existe des zones noires qui échappent aux règles censées s’imposer à toutes et à tous. L’impunité n’a de place nulle part, mais s’y opposer est un acte difficile. Disons-le clairement, on ne s’improvise pas lanceur d’alerte. Donner l’alerte, oser faire un signalement, n’est pas un acte anodin tant il peut avoir des conséquences irréversibles sur le quotidien du lanceur d’alerte et celui ses proches. C’est s’exposer aux représailles et aux procédures injustifiées, parfois aux attaques personnelles et au dénigrement, lesquels ont pour objectif de disqualifier les lanceurs d’alerte et de dissuader d’autres personnes de prendre la parole pour faire respecter le droit.
Les deux propositions de loi que nous examinons aujourd’hui ont pour ambition de mieux protéger les hommes et les femmes qui font le choix courageux de révéler des faits graves. Parce que les procédures intentées contre les lanceurs d’alerte sont parmi les premières armes utilisées pour les bâillonner, je salue les dispositions retenues par M. le rapporteur pour sanctionner leur usage et dissuader leurs auteurs d’y recourir. Garantir aux lanceurs d’alerte qu’ils ne seront pas victimes de représailles est l’une des avancées les plus essentielles de ces textes.
La reconnaissance des personnes morales – associations, ONG et syndicats – dans leur rôle de soutien des lanceurs d’alerte est également un grand pas, mais nous souhaitons qu’elles bénéficient des mêmes protections que les personnes physiques. Ces agents facilitateurs doivent pouvoir se substituer aux lanceurs et lanceuses d’alerte sans que ne s’exerce sur eux une quelconque forme de répression. La proposition de loi permet certes d’améliorer leur protection, mais certains lanceurs d’alerte aspirent à conserver leur anonymat. Il serait bon que nous leur accordions cette possibilité en protégeant mieux les associations qui prennent la responsabilité de relayer leurs signalements. Nous avons déposé plusieurs amendements en ce sens.
Ainsi, nous pensons qu’une alerte doit pouvoir être lancée par l’intermédiaire d’un journaliste, sans passer par le canal interne de signalement ou par une autorité externe. La proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte acte la fin de la hiérarchisation des canaux de signalement, ce dont il faut se féliciter. L’obligation de saisir une instance de signalement interne ou le supérieur hiérarchique ne contribuait pas, en effet, à encourager le signalement, le risque de représailles étant trop fort. À condition d’être plus efficaces et véritablement indépendants, les canaux de signalement internes pourraient toutefois représenter une solution pour les lanceurs d’alerte. L’instauration d’un statut de « salarié protégé », dans le droit fil de dispositifs déjà prévus par le droit du travail, est dès lors nécessaire.
En outre, bien que la définition de lanceur d’alerte ait été précisée, il nous paraît important d’ajouter que, si le lanceur d’alerte agit, c’est qu’il a des motifs raisonnables de penser que les faits qu’il dénonce sont sérieux et méritent de faire l’objet d’un signalement. Il arrive parfois, en raison d’un manque d’information, qu’une alerte se révèle infondée. Adopter une définition plus large permettrait de protéger les hommes et les femmes qui, de bonne foi, se sont trompés et d’éviter qu’ils ne subissent des dommages du fait de leur erreur.
Enfin, renforcer le rôle du Défenseur des droits n’a de sens que si nous lui assurons les moyens nécessaires à son bon fonctionnement.
Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine tentera d’apporter quelques modifications à la proposition de loi visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte en défendant des amendements issus des recommandations de la Maison des lanceurs d’alerte. Il salue cependant les avancées permises par ces deux textes et votera en leur faveur.
Quelques mots pour finir : pour que nos compatriotes soient réellement acteurs des choix qui concernent leur vie quotidienne et la nation tout entière, les lanceurs d’alerte nous appellent à refondre notre République ! (Applaudissements sur les bancs des groupes GDR et SOC.)

La parole est à M. Raphaël Gauvain.

La France doit transposer, avant la fin de l’année, la directive européenne sur la protection des lanceurs d’alerte. L’objectif est de garantir une protection efficace des personnes qui, ayant obtenu dans un contexte professionnel des informations sur des violations du droit de l’Union, les signalent ou les rendent publiques.Cette directive concerne le droit de l’Union. Mais elle est pour nous l’occasion de renforcer notre arsenal juridique en la matière et d’améliorer le statut des lanceurs d’alerte tel qu’il a été pensé, élaboré et adopté par la loi Sapin 2 de 2016. Cette loi représente incontestablement une véritable rupture. Nous connaissions jusqu’alors un éparpillement des régimes de protection. Quelques entreprises avaient mis en place des plateformes de recueil des alertes sous la pression des législations étrangères, mais sans garanties spécifiques de confidentialité ni protections contre les représailles. Ces dispositifs étaient peu lisibles et n’incitaient pas aux révélations.
La loi Sapin 2 a créé un régime unique s’appliquant dans tous les domaines. Il s’agissait à la fois de reconnaître le rôle des lanceurs d’alerte, de les accompagner et d’interdire les représailles à leur encontre, tout en encadrant les révélations. La loi a défini un véritable statut du lanceur d’alerte, comprenant des droits mais aussi des devoirs. Elle a permis à la France de se hisser au niveau des standards les plus élevés sur la question. C’est d’ailleurs la loi Sapin 2 qui, à l’initiative de la France, a très largement inspiré la directive.
Au début de cette année, nous avons conduit avec mon collègue de l’opposition Olivier Marleix un travail d’évaluation de l’application du dispositif issu de la loi Sapin 2. Les résultats en sont nuancés.
Il existe un paradoxe : la loi incite les lanceurs d’alerte à effectuer des signalements mais, dans les faits, elle ne parvient pas à en protéger efficacement les auteurs. Les lanceurs d’alerte sont encore trop souvent victimes de représailles et nombre d’entre eux rencontrent des difficultés financières alors qu’ils ont sacrifié leur vie professionnelle, et parfois personnelle, à l’intérêt général. Surtout, la pratique a montré que la protection juridique des lanceurs d’alerte est soumise à des critères exigeants, notamment le désintéressement et l’obligation de passer prioritairement par le canal interne. Les lanceurs d’alerte craignent donc de s’exposer et de ne pas bénéficier d’un soutien efficace de la part des pouvoirs publics.
Notre rapport d’évaluation de la loi Sapin 2 contenait plusieurs propositions qui ont été très largement reprises par le rapporteur, dont je veux à mon tour saluer le travail consensuel, qui va permettre l’adoption de ce texte. C’est notamment le cas des critères de recevabilité des alertes et de désintéressement, et surtout du problème du soutien financier aux lanceurs d’alerte, tout particulièrement en cas de procédures bâillons. Nous en avons longuement débattu en commission et la secrétaire d’État vient d’en parler. Le terme de procédures bâillons désigne la stratégie par laquelle l’entreprise, l’administration ou la personne visées par l’alerte multiplient les procédures judiciaires dans le seul but de déstabiliser le lanceur d’alerte. Ce point est extrêmement important. Lors de la préparation de notre rapport d’évaluation de la loi Sapin 2, nombre de personnes auditionnées nous ont alertés sur les difficultés rencontrées par les lanceurs d’alerte en raison de ces procédures et l’absence totale d’encadrement et d’accompagnement des lanceurs d’alerte.
Le texte prévoit déjà un certain nombre de dispositifs : il ouvre la possibilité pour le juge de prononcer une amende civile dissuasive contre l’auteur des procédures bâillons ou de décider au cours de l’instance de faire supporter à l’auteur de ces procédures les frais d’avocat du lanceur d’alerte, c’est extrêmement important.
Il faut aller plus loin, comme nous l’avons constaté au sein de la commission des lois. Le groupe La République en marche proposera par amendement que le tribunal puisse accorder au lanceur d’alerte, à la charge de l’auteur des procédures bâillons et au cours des débats judiciaires, un secours financier complémentaire à la prise en charge des frais d’avocat prévue dans le texte.

Veuillez conclure.

Les débats en commission ont démontré que cette proposition de loi fait consensus au sein de notre assemblée. J’en suis très heureux et je suis très fier de participer aujourd’hui à ce débat. La protection effective des lanceurs d’alerte est un enjeu démocratique de transparence, à même de restaurer la confiance des citoyens dans l’action publique. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.)

Très bien !

La parole est à M. Olivier Marleix.

La loi Sapin 2, en introduisant dans notre droit l’expression de lanceur d’alerte, a apporté une juste reconnaissance à ces femmes et à ces hommes qui, en leur âme et conscience et le plus souvent en dépit de leurs propres intérêts qui les pousseraient à se taire, trouvent le courage de dénoncer un scandale dont la divulgation est d’intérêt général.
Grâce à cette loi, le lanceur d’alerte ne peut plus en aucun cas être regardé par la société comme un délateur, risque souvent brandi, mais bien au contraire comme une personne dont le sens de l’honneur, l’éthique, l’oblige à agir contre des intérêts parfois très puissants.
Il est impossible de ne pas évoquer ici Irène Frachon, qui a révélé les risques du Mediator, ou Stéphanie Gibaud, qui a dévoilé des pratiques illégales d’UBS – banque qui sera, grâce à elle, condamnée à 3,7 milliards d’euros d’amende. D’autres ont malheureusement connu plus de difficultés à se faire entendre : Denis Breteau à la SNCF ou Françoise Nicolas au Quai d’Orsay. À ces lanceurs d’alerte, objets de menaces, d’intimidations, parfois de véritables campagnes de dénigrement et de déstabilisation, victimes de sanctions visant à les discréditer, nous devons apporter une véritable protection.
Sur ce point, reconnaissons-le, la loi Sapin 2 n’a malheureusement pas été suffisamment efficace. Elle a même créé une situation ambiguë en donnant l’illusion qu’il existait une protection quand les mécanismes devant en assurer l’effectivité n’ont pas fonctionné.
Si la protection doit être à la hauteur des risques que prennent ces personnes, elle ne peut se départir d’une certaine rigueur. Je salue de ce point de vue l’équilibre trouvé par le rapporteur. En aucun cas il ne s’agit d’encourager nos compatriotes à s’ériger en justiciers indépendants.
Cinq ans après le vote de la loi Sapin 2, nous remettons donc l’ouvrage sur le métier, car l’Union européenne nous oblige à transposer la directive de 2018 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union. Celle-ci impose une protection renforcée par rapport au droit français, mais limitée aux compétences de l’Union. Les États doivent donc intégrer les dispositions européennes dans le statut des lanceurs d’alerte, mais ils sont aussi incités par la directive à aller au-delà des compétences de l’UE. C’est le chemin choisi dans cette proposition de loi, et c’est une bonne chose.
Le texte tend à corriger les insuffisances de la loi Sapin 2 relevées dans le rapport d’évaluation que nous avons rédigé avec Raphaël Gauvain. Je me réjouis que nos propositions puissent être aussi rapidement mises en œuvre. Parmi celles-ci, je retiens le retrait du critère de désintéressement, dont l’application entraînait la perte de la qualité de lanceur d’alerte pour la simple contestation d’un licenciement aux prud’hommes ; l’assouplissement de la hiérarchie des canaux d’information et la possibilité de saisir directement les autorités externes ; l’obligation d’informer le lanceur d’alerte des suites données à son signalement ; l’établissement d’une sanction civile dissuasive pour l’ensemble des procédures bâillons contre les lanceurs d’alerte et enfin la sécurisation juridique du statut des informations confidentielles collectées par le lanceur d’alerte. Demeure la question importante de l’indemnisation du lanceur d’alerte lorsqu’il doit faire face à de nombreuses procédures bâillons et que sa situation matérielle personnelle est fortement dégradée.
Plus généralement, il faut saluer l’équilibre trouvé par le rapporteur. La directive autorisait à reconnaître les personnes morales – associations et syndicats – comme lanceurs d’alerte, conception que le texte n’a pas retenue. Je m’en réjouis : le lanceur d’alerte doit rester une personne physique, c’est à lui que nous devons cette protection particulière. Il peut seulement être secondé par des associations ou des personnes morales. Nous éviterons ainsi l’écueil d’une forme de professionnalisation de l’alerte par des personnes morales et leurs éventuels salariés. Néanmoins, le rôle confié aux associations demande à mon sens encore quelques éclaircissements, s’agissant surtout de leur responsabilité en matière de secret et la levée de leur responsabilité civile lorsqu’elles agissent en appui d’un lanceur d’alerte.
La proposition de loi organique institue le Défenseur des droits en tant qu’autorité de référence pour certifier la qualité de lanceur d’alerte. C’est un apport majeur. Le Défenseur des droits doit être le protecteur effectif et certifier que la personne est bien dans une démarche d’alerte.
Si nous sommes d’accord avec tout ce qui figure dans le texte, nous pouvons regretter ce qui n’y figure pas. La grande mise à jour qu’aurait méritée la loi Sapin 2 n’aura pas lieu. Je déplore le manque de volonté du Gouvernement d’améliorer les dispositifs de prévention de la corruption. (Applaudissements sur les bancs des groupes LR et UDI-I. – M. Raphaël Gauvain et M. le rapporteur applaudissent également.)

La parole est à M. Philippe Latombe.

Ces dernières années, les lanceurs d’alerte sont devenus des acteurs essentiels et incontournables de la protection de nos libertés fondamentales. Les réseaux sociaux leur donnent un intérêt supplémentaire, comme en témoigne l’affaire des Facebook Files. Il est donc impératif d’assurer un niveau de protection élevé des lanceurs d’alerte, ces véritables vigies de la démocratie.
La France a pendant plusieurs années été en pointe sur cette question grâce à la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016, qui a marqué un tournant en faisant du droit d’alerte une véritable liberté fondamentale. Au nom de la transparence et de la préservation des droits et libertés, il est aujourd’hui indispensable d’assurer une remise à niveau de notre droit.
C’est pourquoi je tiens au nom du groupe Démocrates à saluer le remarquable travail de Sylvain Waserman sur le sujet. Ses propositions de loi – ordinaire et organique – contribueront à créer un cadre juridique clair et cohérent qui permettra de nouveau à la France d’être à la hauteur des enjeux liés à la protection du droit d’alerte, notamment grâce au travail d’affinement et de précision conduit en commission.
Le texte permet notamment la transposition de la directive du 25 septembre 2019, qui fixe un socle commun pour la protection des lanceurs d’alerte signalant une violation du droit de l’Union européenne. Cette directive est indéniablement une avancée et le Conseil d’État estime que les dispositions envisagées dans la proposition de loi permettent d’atteindre un niveau de protection des lanceurs d’alerte conforme à ce qu’elle exige, ce qui n’est pas le cas du droit en vigueur.
Les propositions de loi ont en outre le mérite de ne pas restreindre la protection aux compétences de l’Union européenne. Le texte retient ainsi une définition étendue des lanceurs d’alerte, plus adaptée aux réalités et aux enjeux de leur protection, notamment parce qu’elle supprime la notion ambiguë de désintéressement et précise qu’ils agissent pour dénoncer certaines violations du droit, essentiellement un crime, un délit ou un manquement à une norme internationale ou européenne.
Le texte prévoit également la clarification du fonctionnement des canaux internes et externes de signalement, dont le choix est libre. Des exigences de délai vis-à-vis du lanceur d’alerte seront formalisées par décret : sept jours pour accuser réception, trois à six mois pour le traitement du signalement.
Il est également prévu de renforcer significativement la protection des lanceurs d’alerte avec des sanctions pénales ou civiles à l’encontre de ceux qui divulguent leur identité, visent à étouffer le signalement ou à ensevelir les lanceurs d’alerte sous des procédures abusives. Une meilleure reconnaissance et une meilleure protection sont instaurées pour celles et ceux qui accompagnent le lanceur d’alerte et peuvent ainsi se retrouver exposés parce qu’ils ont joué un rôle actif dans le signalement de l’alerte. De nouveaux outils sont mis à disposition de la justice pour faciliter la défense des droits des lanceurs d’alerte, ainsi que leur reconversion professionnelle si elle est nécessaire.
La proposition de loi organique vise à renforcer le rôle du Défenseur des droits dans la protection des lanceurs d’alerte en développant sa mission d’information et d’orientation.
Le groupe Démocrates a soutenu les travaux du rapporteur en amont de ces propositions de loi, mais aussi ses amendements en commission. Ils ont permis d’apporter des précisions utiles au texte, notamment en clarifiant les différents canaux de signalement, en renforçant les garanties apportées aux lanceurs d’alerte, en définissant mieux les termes employés en conformité avec la directive et en assurant une meilleure protection des données personnelles.
Ces ajouts permettent de répondre aux recommandations du Conseil d’État et d’assurer une meilleure solidité juridique du texte, notamment en expurgeant la proposition de loi organique des dispositions qui visaient à permettre au Défenseur des droits de traiter lui-même une alerte.
Le groupe Démocrates a, en outre, déposé un amendement commun avec la majorité et le rapporteur afin d’étendre la provision pouvant être versée au lanceur d’alerte pour couvrir les besoins résultants d’une dégradation grave de sa situation financière. Un tel ajout permettra une protection plus effective des lanceurs d’alerte dans un contexte professionnel tendu.
Notre groupe votera en faveur des propositions de lois de notre collègue Sylvain Waserman. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.)

La parole est à Mme Catherine Pujol.

Les lanceurs d’alerte sont devenus des acteurs incontournables de la protection de nos libertés fondamentales. Parce qu’ils ont le courage de dénoncer des faits répréhensibles, nous devons être à leurs côtés.
En France, la loi Sapin 2 a permis de créer un statut de lanceur d’alerte comportant des droits, comme l’accompagnement juridique ou la protection contre les représailles, mais également des devoirs, tels la protection de la vie privée des personnes mises en cause et l’encadrement des canaux de révélation. De telles dispositions étaient nécessaires pour défendre les lanceurs d’alerte contre les mesures de rétorsion auxquels ils s’exposaient – licenciement, menaces physiques, atteinte à la sécurité de leur famille, ou encore poursuites bâillons, ces procédures judiciaires abusives et sciemment ruineuses.
La loi Sapin 2 a eu le mérite de mettre en avant la notion de lanceur d’alerte en faisant du droit d’alerte une liberté fondamentale. La France est ainsi devenue pionnière en matière de transparence de la vie publique et de lutte contre la corruption.
Cette loi comportait toutefois de nombreuses ambiguïtés et insuffisances : si les auteurs de signalements étaient enfin pris en considération, leur protection effective était lacunaire. Le dispositif proposé reste ainsi trop peu utilisé, car il se révèle complexe et expose finalement les lanceurs d’alerte à des risques personnels, juridiques et financiers particulièrement élevés. Jusqu’à présent, la loi incitait ainsi les potentiels lanceurs d’alerte à agir, tout en les mettant paradoxalement en danger en ne les protégeant qu’insuffisamment des conséquences inévitables de leurs actions.
La proposition de loi et la proposition de loi organique qui nous sont présentées ont le mérite de tenter de combler les nombreuses lacunes du dispositif Sapin 2. Je pense notamment à la suppression du critère de désintéressement, qui créait des situations dans lesquelles des lanceurs d’alerte se trouvaient privés de protection s’ils s’étaient, par exemple, engagés dans une procédure devant les prud’hommes.
La protection des personnes physiques et morales en lien avec le lanceur d’alerte constitue une autre avancée à saluer : elle permettra à ces personnes d’accompagner efficacement les lanceurs d’alerte, tout en limitant les risques de représailles. Le droit d’alerte, quand il n’est pas motivé par des intérêts particuliers, mais par l’intérêt général, constitue une extension de la liberté d’expression, si chère à nos yeux et malheureusement trop souvent entravée.
Désormais, notre attention en faveur des lanceurs d’alerte doit être pérennisée. N’oublions pas qu’ils ne se contentent pas de tirer la sonnette d’alarme, mais se retrouvent en première ligne face à des intérêts parfois très puissants. La procédure de signalement actuellement prévue reste trop lourde : ce n’est que si le signalement effectué par la voie hiérarchique n’est pas traité avec diligence, dans un délai raisonnable, qu’il peut être adressé à l’autorité administrative, judiciaire ou ordinale. Il serait judicieux de créer la possibilité d’une alerte extraordinaire, portée à la connaissance d’une commission parlementaire de l’Assemblée nationale ou du Sénat, dont les séances sont publiques et retransmises en direct sur internet.
Pour conclure, il est de l’honneur de la France d’assurer une protection matérielle et juridique à ceux qui osent se lever, au risque de bouleverser leur vie et celles de leurs proches, au nom de l’intérêt général. Cette loi représente une avancée, qu’il faut saluer, mais il reste encore beaucoup à faire pour assurer une meilleure protection des lanceurs d’alerte.

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

À entendre les différentes interventions, le sentiment qui se dégage est celui que le présent texte représente un réel progrès. Je tiens à saluer les travaux qui, entamés de longue date, ont permis d’aboutir à ce résultat, et rappeler qu’il est très rare qu’une directive européenne soit transposée par le biais d’une proposition de loi.
J’entends également lever quelques doutes dont j’ai pris note. Madame Untermaier, vous vous inquiétez de ce que les dons aux lanceurs d’alerte pourraient tomber sous le coup de l’interdiction de toute contrepartie financière associée à la démarche. Je veux vous rassurer : les dons effectués a posteriori ne tomberont pas sur le coup de l’interdiction. Nous affirmerons ainsi clairement que l’interdiction de toute contrepartie financière vise uniquement à proscrire la rémunération des lanceurs d’alerte.
En plus de me réjouir du fait que les députés de tous bords saluent le texte, qui aura vocation à être amélioré dans le cadre de nos débats, je tenais à apporter cette première réponse.

La discussion générale est close.

J’appelle en premier lieu, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.

Je suis saisi de cinq amendements, n^os 4, 63, 31, 62 et 102, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements n^os 4 et 63, ainsi que les amendements n^os 31, 62 et 102, sont identiques.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n^o 4.

Nous entrons directement dans le vif du sujet, puisqu’il s’agit d’inclure les personnes morales dans la définition des lanceurs d’alerte. Afin que tous les collègues ici présents aient bien à l’esprit tous les arguments qui plaident en faveur de la reconnaissance de ce statut aux personnes morales, je répète ce que j’indiquais en commission : une personne morale ne peut évidemment pas bénéficier des mêmes protections qu’une personne physique. Cela ne signifie pas pour autant qu’elle ne doit pas être protégée – le texte prévoit d’ailleurs certaines mesures à leur endroit.
Néanmoins, en affirmant explicitement qu’un lanceur d’alerte ne peut être qu’une personne physique, on indique aux femmes et aux hommes qui ont connaissance d’une information que c’est leur peau qu’ils doivent mettre sur la table – que c’est leur vie, leur corps, leur esprit qu’ils doivent exposer – pour être reconnus comme lanceurs d’alerte. Frances Haugen, ancienne cadre de Facebook, a clairement indiqué, au cours de son audition, qu’alors que nombre de ses collègues constataient les mêmes faits qu’elle, ils n’ont pas été en position de lancer l’alerte, pour de multiples raisons – parce que c’est une démarche difficile, parce qu’ils auraient subi des représailles, etc.
Nous nous privons donc, en tant que législateurs et acteurs de la vie politique, d’informations auxquelles nous aurions pu avoir accès si les personnes morales avaient été reconnues comme lanceurs d’alerte. De toute façon, que se passe-t-il, en pratique ? L’information se diffuse tout de même par d’autres canaux, dont le fonctionnement n’est pas toujours satisfaisant – je pense à la presse ou aux réseaux sociaux, sur lesquels des informations sont divulguées de façon parfois un peu chaotique.
Je crois donc qu’il est important d’inclure les personnes morales dans la définition des lanceurs d’alerte et que ce choix ne constituerait pas un risque – nous en avons déjà évoqué cette question en commission –, mais plutôt une opportunité d’augmenter le nombre d’alertes que nous prendrions dans nos filets.
Cela permettrait en outre de remettre du collectif dans la démarche, plutôt que de renvoyer systématiquement à la responsabilité individuelle. Chacun le comprend bien : les lanceurs d’alerte interviennent précisément lorsque les cadres collectifs qui existent pour prévenir les problèmes ont failli.
En étendant la définition des lanceurs d’alerte aux personnes morales, on pourrait donc résoudre la quadrature du cercle. C’est pourquoi il est essentiel de le faire.

La parole est à Mme Marie-George Buffet, pour soutenir l’amendement identique n^o 63.

Pour aller dans le sens de notre collègue Bernalicis, un lanceur d’alerte a souvent besoin d’être soutenu par une personne morale, qu’il s’agisse d’une association, d’un syndicat ou d’une autre entité. Parfois, les associations jouent elles-mêmes le rôle de lanceur d’alerte. Plusieurs exemples dans l’actualité le montrent.
Il est donc essentiel que la loi offre toute la protection nécessaire aux personnes morales en leur garantissant pleinement ce statut, d’autant que les associations assurent souvent la protection et l’accompagnement du lanceur d’alerte lui-même.

La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement n^o 31.

Nous avons effectivement déjà débattu de cette question en commission. Par cet amendement, le groupe Socialistes et apparentés insiste sur la nécessité de défendre la possibilité pour les personnes morales – associations, ONG, syndicats – d’être considérées comme des lanceurs d’alerte.
Vous m’opposerez sans doute, comme vous l’avez fait en commission, monsieur le rapporteur, que le texte permettra de protéger aussi ceux qui aident les lanceurs d’alerte, y compris s’il s’agit de personnes morales. Toutefois, lors des auditions auxquelles nous avons procédé, plusieurs intervenants ont souligné que l’engagement juridique d’une personne morale permettrait à de potentiels lanceurs d’alerte de franchir le pas. Vous aviez d’ailleurs vous-même défendu cet argument auprès du Conseil de l’Europe.
Voilà pourquoi nous insistons sur la nécessité de ne pas remettre à demain – c’est-à-dire à une prochaine législature – cette question qui se posera de toute façon si nous n’agissons pas aujourd’hui.

Les amendements identiques n^os 62 de M. Matthieu Orphelin et 102 de M. Sébastien Chenu sont défendus.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ?

Nous abordons effectivement une question majeure, qui a fait l’objet de longues discussions : celle de la reconnaissance des personnes morales comme lanceurs d’alerte. De nombreuses associations la réclament – je le sais pour avoir beaucoup dialogué avec elles depuis trois ans.
Il est vrai que j’avais clairement évoqué cette piste, parmi d’autres, en présentant mon rapport au Conseil de l’Europe, et que ma position a depuis évolué. Pourquoi proposé-je, dans le texte que je présente ici, de distinguer entre les personnes physiques en tant que lanceurs d’alerte d’une part et les personnes physiques ou morales en tant que facilitateurs d’autre part ?
D’abord, j’ai rédigé cette proposition de loi en pensant essentiellement aux femmes et aux hommes dont la vie est broyée parce qu’ils prennent un risque et qu’ils font preuve de courage en s’exposant. C’est l’objet principal du texte : il ne traite pas de la place des associations ou des syndicats en France, de la façon dont ils se défendent ou des garanties constitutionnelles dont ils bénéficient. Je comprends l’idée – dont la prochaine majorité s’emparera peut-être – selon laquelle certaines questions peuvent concerner des personnes morales, mais là n’est pas l’objet du texte. Je crains qu’à mélanger les garanties apportées aux personnes physiques et aux personnes morales, on s’éloigne de l’objectif, à savoir la protection des femmes et des hommes qui s’exposent.
Une autre chose : plusieurs d’entre vous – notamment M. Marleix – ont souligné que nous cherchions, à travers cette proposition de loi, à atteindre un équilibre. Il est vrai qu’à une extrémité du spectre, des acteurs – par exemple les organisations patronales, avec lesquelles j’ai échangé – souhaitaient que la mention de personnes morales soit supprimée du texte, tandis qu’à l’inverse, des syndicats estimaient que les personnes morales devaient être reconnues à la fois comme facilitateurs et comme lanceurs d’alerte. Peut-être blâmerez-vous mon penchant centriste (Sourires), mais je crois que le juste chemin – la ligne de crête que nous devons emprunter – consiste bien à affirmer que les associations ont un rôle à jouer en soutien des lanceurs d’alerte, mais qu’il s’agit avant tout de protéger les femmes et les hommes qui s’exposent, c’est-à-dire des personnes physiques.
Avis défavorable aux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En complément des propos du rapporteur, auxquels le Gouvernement s’associe puisqu’il émettra également un avis défavorable, j’ajoute deux points.
Le premier, c’est que le texte vise avant tout à protéger les femmes et les hommes qui prennent des risques en devenant lanceurs d’alerte.
Le second, c’est que les associations – avec lesquelles je travaille quotidiennement en tant que secrétaire d’État chargée de la jeunesse et de l’engagement – bénéficieront d’une nouvelle protection, qui ne sera pas limitée aux syndicats ou aux associations spécialisés dans la défense des lanceurs d’alerte, puisque le statut de facilitateur pourra être reconnu à toutes les personnes morales. Il s’agit là d’une avancée réelle, qui nous permettra de respecter le point d’équilibre que nous avons trouvé dans le texte entre la protection du lanceur d’alerte, qui est une personne physique, et celle des personnes morales.

La parole est à M. Hubert Wulfranc.

Malgré notre adhésion à l’économie générale et à la philosophie du texte, que Marie-George Buffet a exposée durant la discussion générale, vous nous permettrez de regretter que l’article 1^er texte n’aille pas plus loin que ce que vous proposez et n’intègre pas les personnes morales. Vous l’avez dit vous-même : le patronat aurait souhaité que toute référence aux personnes morales soit supprimée.

Étonnant !

On le voit bien, il y a là un enjeu majeur, car on sait que des initiatives collectives voient le jour sur le lieu de travail grâce aux organisations syndicales. C’est sur ce terrain que les antagonismes se développent et que les pressions s’exercent – je ne reviendrai pas sur cinquante ans de répression antisyndicale. Nous regrettons que vous ne vouliez pas changer de braquet, car il faut se souvenir qu’il existe en la matière une histoire syndicale en France, surtout depuis un demi-siècle. Les organisations syndicales, en tant que telles, ont été des lanceuses d’alerte et ont subi une mise à l’écart préjudiciable pour le dialogue social. (Mme Marie-George Buffet applaudit.)

La parole est à M. Ugo Bernalicis.

Dans la continuité des arguments de mon collègue, j’ajoute que si l’on incluait les personnes morales dans la définition de l’article 1^er, cela signifierait concrètement que celles-ci – syndicat, association, groupement quel qu’il soit – pourraient avoir recours elles aussi au signalement interne, donc au sein même de l’organisation, mais qu’elles pourraient également passer par un canal externe, puisque leur alerte serait considérée comme recevable et transférée vers le service compétent.
Aujourd’hui, une telle procédure n’est pas garantie pour les organisations syndicales ou associatives, lesquelles lancent une alerte comme une bouteille à la mer, sans disposer d’un accusé de réception ni du délai de réponse de trois ou six mois que prévoit, entre autres, ce texte.
C’est pourquoi, je le répète, nous nous privons d’alertes potentielles. Le message sous-jacent que nous envoyons, c’est qu’en définitive, seule la personne physique peut enclencher la machine : elle est en tout cas la seule à le faire à titre principal, les autres ne pouvant être que des accompagnateurs ou des facilitateurs. C’est une occasion manquée. Vous-même, monsieur le rapporteur, lorsque vous avez signé un rapport pour l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, aviez dit que vous approuviez l’intégration des personnes morales au sein de la définition des lanceurs d’alerte.
D’ailleurs, une autorité que nous n’avons pas encore citée, le Défenseur des droits – qui s’est vu attribuer par la loi Sapin 2 une compétence en matière de protection des lanceurs d’alerte –, a également plaidé en faveur de cette mesure. Nombreuses sont donc les personnes et les organisations qui y sont favorables.
Ce que je perçois comme une occasion manquée est-il dû à un problème d’arbitrage avec le Gouvernement ou au sein de la majorité ? En tout cas, si je ne vois pas en quoi cette décision présenterait un risque, je vois bien tout ce que nous pourrions espérer y gagner. (Mme Marie-George Buffet et M. Éric Coquerel applaudissent.)

La parole est à M. le rapporteur.

J’aimerais d’abord préciser, pour être parfaitement clair, que rien n’empêche une personne morale de lancer une alerte.

Bien sûr !

Simplement, ce texte prévoit des protections spécifiques qui ne concernent pas les personnes morales. C’est tout.
D’autre part, monsieur Wulfranc, je tiens à vous dire que nous serons le seul pays européen – j’insiste sur ce point – à reconnaître les personnes morales comme pouvant être facilitatrices et accompagner les lanceurs d’alerte. Ce texte audacieux sera un fer de lance en Europe. Je ne voudrais pas laisser l’impression que c’est un petit pas. C’est un grand pas. Nous avons trouvé la bonne manière d’avancer sur une ligne de crête.

(Les amendements identiques n^os 4 et 63 ne sont pas adoptés.)

(Les amendements identiques n^os 31, 62 et 102 ne sont pas adoptés.)

L’amendement n^o 36 de Mme Cécile Untermaier est défendu.

(L’amendement n^o 36, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Je suis saisi de deux amendements, n^os 37 et 82, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement n^o 37.

Il porte sur la condition d’absence de contrepartie financière directe, une question que j’ai évoquée lors de la discussion générale et sur laquelle Mme la secrétaire d’État a bien voulu répondre.
Comme les autres membres de mon groupe, je m’interroge sur la pertinence de ce critère. Nous comprenons bien l’objectif, qui est d’éviter de voir apparaître des chasseurs de primes. Je partage cette préoccupation. On ne s’engage pas comme lanceur d’alerte pour espérer une prime, nous sommes d’accord.
Cependant, je ne suis pas convaincu par la réponse que vous avez faite à propos des dons. Bien sûr, le don est postérieur à l’alerte, mais rien n’empêche de convenir d’un don futur. Si je me suis montrée assez dubitative sur la pertinence de la formule « contrepartie financière directe », c’est notamment parce que cette contrepartie sera soumise à l’appréciation du juge.

La parole est à M. Philippe Dunoyer, pour soutenir l’amendement n^o 82.

Il poursuit un objectif analogue à celui de notre collègue Untermaier.
Je souhaite d’abord remercier le rapporteur d’avoir substitué à la notion de désintéressement, certainement trop imprécise, le double critère de la bonne foi et de l’absence de contrepartie financière directe.
Il est vrai que la bonne foi peut ne pas suffire et que l’absence de contrepartie est un élément essentiel. Toutefois, si l’on mentionne uniquement la contrepartie financière directe, laissant de côté celle qui serait matérielle ou indirecte, on risque de laisser le champ libre à d’autres formes de contreparties, qui pourraient empêcher d’apprécier avec justesse la qualité du lanceur d’alerte.
Par cet amendement, nous proposons donc de maintenir les conditions énoncées, mais en supprimant les mots « financière directe » car, en l’absence de contrepartie, et si la personne est de bonne foi, nous nous trouvons bien face à un lanceur d’alerte.

Quel est l’avis de la commission sur ces amendements en discussion commune ?

J’ai souhaité en effet remplacer le mot « désintéressé » par la formule « sans contrepartie financière directe ». Mme la secrétaire d’État vous en a donné la raison, qui est claire.
Madame Untermaier, lors de votre intervention pendant la présentation du texte, vous avez employé le mot « contribution ». Or il s’agit bien d’une « contrepartie ». Nous pouvons craindre, comme vous l’avez dit, d’avoir affaire à des chasseurs de prime qui répondraient à des annonces du type « 1 million de dollars à celui qui lancera une alerte dans telle entreprise ». Si certains jugent qu’une telle pratique serait acceptable, nous ne le pensons pas.
La question qui se pose est celle du modèle de société que nous voulons, de la place que nous voulons accorder aux lanceurs d’alerte. Si j’avais décrit à chacun des lanceurs d’alerte que j’ai rencontrés un monde dans lequel on pourrait les soupçonner de vouloir gagner une prime, dans lequel ils seraient rémunérés pour leur activité, par exemple par une entreprise A qui leur demanderait, en échange d’une prime, de dénoncer les pratiques d’une entreprise concurrente B, ils auraient considéré l’évocation de ce modèle de société, sinon comme insultante, du moins comme totalement décalée par rapport à leurs motivations profondes.
Il était souhaitable de supprimer la notion de désintéressement, qui posait problème. En revanche, il fallait aussi faire obstacle aux chasseurs de primes. Pour le dire autrement, un chasseur de primes ne saurait bénéficier des protections prévues dans ce texte. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage totalement le point de vue du rapporteur. La notion de désintéressement, exigée par la loi Sapin 2, est perçue comme insuffisamment claire, c’est pourquoi il était nécessaire de lui substituer celle d’absence de contrepartie financière directe. L’avis est donc défavorable.

(Les amendements n^os 37 et 82, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement n^o 33.

Il nous semble important, car il vise à préciser le critère de bonne foi en s’appuyant à la fois sur l’article 6 de la directive européenne 2019/1937, sur le rapport d’information de M. Gauvain et de M. Marleix, et sur un arrêt du 8 juillet 2020 de la Cour de cassation.
En précisant que la personne qui lance l’alerte a « des motifs raisonnables de croire que les faits qu’elle signale sont véridiques au moment du signalement », on encadre le champ de la définition et on donne plus de poids aux informations avancées par le donneur d’alerte.

Quel est l’avis de la commission ?

Avec cet amendement, nous nous situons davantage sur le terrain légistique. La bonne foi a été précisément définie par une jurisprudence élaborée au fil des textes. Restons-en à cette définition. Si un doute existait, le juge pourrait consulter la définition de l’information qui figure dans la directive et qui reprend l’ensemble des éléments, tels que le soupçon raisonnable ou les violations effectives ou potentielles dont nous parlerons tout à l’heure.
Nous disposons donc d’une définition satisfaisante de la bonne foi, telle qu’on caractérise celle-ci en droit français. Il serait à mon sens maladroit d’adopter la définition que vous proposez, d’abord parce qu’elle pourrait entrer en contradiction avec d’autres définitions possibles, figurant dans d’autres textes, et parce que nous passerions notre temps à chercher pourquoi elle est différente des autres.
En réécrivant cette définition, nous risquons aussi de la restreindre. Faisons confiance au juge et à la jurisprudence qui, en la matière, est très bien établie. Je vous demande surtout d’éviter de céder à la tentation de définir cette notion dans la proposition de loi avec nos propres mots. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le concept de bonne foi est déjà très bien défini. Après avoir expertisé votre amendement, nous avons constaté qu’il risquait d’être contre-productif et donc d’aller à l’encontre de votre objectif tel que nous l’avons perçu à travers votre engagement et lors des débats menés en commission. L’avis est également défavorable.

(L’amendement n^o 33 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Marie-George Buffet, pour soutenir l’amendement n^o 69.

La directive de l’Union européenne indique que les auteurs de signalement devraient « avoir des motifs raisonnables de croire, à la lumière des circonstances et des informations dont ils disposent au moment du signalement, que les faits qu’ils signalent sont véridiques ». Cette exigence « garantit que l’auteur de signalement reste protégé lorsqu’il a signalé de bonne foi des informations inexactes sur des violations ».
Il me semble important que votre proposition de loi intègre ces précisions qui figurent dans la directive européenne.

Quel est l’avis de la commission ?

Je n’essaierai pas de vous convaincre sur le fond, puisque nous sommes déjà d’accord. En revanche, je vous demande de retirer cet amendement. Je vous invite à lire attentivement la définition issue de la proposition de loi. Elle mentionne en effet « des informations, y compris des soupçons raisonnables, concernant des violations effectives ou potentielles, qui se sont produites ou sont très susceptibles de se produire ».
Tout ce que vous avez évoqué est largement couvert par cette définition très précise. Si un doute existait, le juge s’y référerait. Je vous propose donc de ne pas la modifier. Je ne peux pas dire que je sois défavorable à votre amendement, mais celui-ci étant entièrement satisfait, je demande son retrait.

(L’amendement n^o 69, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, est retiré.)

La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n^o 71.

Je l’ai déjà défendu en commission, et nous avons déjà discuté de cette question. Je voudrais élargir la définition du lanceur d’alerte en proposant de préciser que les informations peuvent également porter sur un dysfonctionnement.
Cette précision me semble importante. En commission, j’avais donné l’exemple du magistrat Charles Prats, qui dénonce les fraudes fiscales et sociales auxquelles, selon lui, l’État n’accorde pas assez d’attention. On ne peut pas dire de ces fraudes qu’elles soient un crime commis par l’administration. Pourtant, Charles Prats se définit lui-même comme un lanceur d’alerte, et son action correspond assez bien, selon moi, à cette définition. Une enquête administrative a été ouverte contre lui pour le faire taire, car on le soupçonne d’avoir enfreint son devoir de réserve.
Monsieur le rapporteur, vous m’aviez répondu en commission : « Le terme "dysfonctionnement" peut recouvrir des réalités très différentes […] Si, en revanche, un dysfonctionnement est clairement attentatoire à l’intérêt général, par exemple une fraude, alors on entre dans le champ du lanceur d’alerte. »
Or, dans le cas que je cite, il ne s’agit pas d’une fraude. En effet, l’administration ne fraude pas, mais elle dysfonctionne dans la mesure où elle ne remédie pas aux dysfonctionnements constatés – en l’occurrence les fraudes fiscales ou sociales. N’étant pas convaincue par votre argumentation en commission, j’ai redéposé mon amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Je vais essayer de vous convaincre. J’ai été dirigeant d’entreprise ; sur les 300 personnes qui composaient mon entreprise, 250 au moins lui trouvaient sans doute un dysfonctionnement. Tout salarié trouve des dysfonctionnements dans l’entreprise, comme tout membre d’une organisation ; je suis sûr qu’en tant que députée, vous arrivez à déceler des dysfonctionnements dans notre institution.

Ça, c’est sûr !

Pointer un dysfonctionnement ne saurait donc suffire pour obtenir l’ensemble des protections réservées aux lanceurs d’alerte ; ce serait, à mon sens, totalement disproportionné. Les dysfonctionnements représentant un enjeu différent. Si on adoptait votre amendement, on créerait un système impossible où, chaque fois qu’une personne estimerait qu’il y a un dysfonctionnement, elle bénéficierait de toutes les protections prévues dans cette loi. Cela ne me semble pas envisageable. Avis défavorable.

Excellent !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

La parole est à Mme Emmanuelle Ménard.

Si on intègre la disposition à l’endroit prévu, il s’agirait forcément d’un dysfonctionnement portant atteinte à l’intérêt général, et non d’un simple dysfonctionnement d’une entreprise. J’entends votre argumentation et je suis d’accord avec vous ; mais les dysfonctionnements que j’évoque sont d’une autre nature. Ainsi, le magistrat Charles Prats, qui dénonce les dysfonctionnements du système de prestations sociales, peut à mon avis tout à fait être considéré comme un lanceur d’alerte.

(L’amendement n^o 71 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n^o 73.

Je propose d’élargir la définition d’une autre façon, en ajoutant, entre la menace et le préjudice, le dommage. On sait bien qu’en droit, les notions de préjudice et de dommage renvoient à deux réalités très différentes. Le dommage désigne la lésion subie, qui s’apprécie au siège de la lésion, alors que le préjudice est la conséquence de cette lésion, l’effet ou la suite du dommage. Je trouve regrettable de se priver d’une partie juridique de la définition.

Quel est l’avis de la commission ?

On révise le droit romain, avec les notions de damnum et præjudicium, que vous souhaiteriez voir intégrées toutes les deux. Que ces notions se rejoignent ou non – la question fait débat –, c’est bien du préjudice, et non du dommage à l’intérêt général, qu’on parle dans le texte. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La notion de dommage à l’intérêt général est couverte par celle de préjudice. Le Gouvernement est donc défavorable à l’amendement ; celui-ci étant satisfait, je vous propose de le retirer.

(L’amendement n^o 73 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Éric Coquerel, pour soutenir l’amendement n^o 5.

Pour reprendre un terme de la novlangue actuelle, il s’agit d’éviter un trou dans la raquette. Nous demandons que soient considérés comme des lanceurs d’alerte ceux qui dénoncent un risque en matière de santé publique et d’environnement. Vous me direz peut-être que ces domaines sont déjà compris dans la définition ; mais la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d’environnement (CNDASPE), qui traite du contenu des alertes, a estimé que la loi relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et à la protection des lanceurs d’alerte, dite loi Blandin, était insuffisante et qu’il fallait préciser la question des risques, comme corollaire du principe de précaution.
Nous proposons d’appliquer la même démarche dans ce texte car, même si ce n’est pas l’objectif de la loi, l’absence de cette notion pourrait un jour devenir problématique en permettant d’écarter les alertes relatives aux risques passés ou à venir. Vous disiez tout à l’heure, monsieur le rapporteur, que vous considériez ce texte comme un pas important ; je partage votre avis, mais n’excluons pas de son champ les questions que j’évoque.

Quel est l’avis de la commission ?

On a auditionné Mme Blandin, auteur de la loi que vous avez mentionnée, ainsi que le président de la CNDASPE. L’amendement est clairement satisfait. Les termes que vous proposez – santé publique et environnement – sont totalement inclus dans la définition. Par ailleurs, vous utilisez le mot « risque », sans le qualifier ; mais il y a toujours un risque, dans tout domaine. La question est de savoir s’il est imminent et quelle en est la probabilité. Le risque existe toujours ; cette notion n’est donc pas suffisante pour caractériser la possibilité de lancer une alerte. Les mots choisis dans l’article – « une menace ou un préjudice pour l’intérêt général » – couvrent largement toute notion d’atteinte à l’environnement et nous affranchissent de la nécessité de qualifier le mot « risque », trop imprécis. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable également.

La parole est à M. Ugo Bernalicis.

Le terme de « risque » n’est pas si imprécis que cela, puisque c’est lui qui définit le principe de précaution en matière de santé publique et d’environnement. C’est parce qu’il peut exister un risque pour la population qu’il faut prévoir garanties et protocoles pour l’éviter. Les lanceurs d’alerte en matière de santé publique et d’environnement – il y en a eu quelques-uns dans notre pays, tels qu’Irène Frachon dans le domaine des médicaments – ont agi précisément parce que des risques n’avaient pas été évalués correctement ou avaient été mis sous le tapis. Les risques en matière de santé publique et d’environnement font partie du ressort de la CNDASPE, et on a besoin de coordination entre les dispositions du texte relatif à la protection des lanceurs d’alerte et les structures qui traitent des alertes en tant que telles. Inclure cette notion dans la définition permettrait de pousser cette coordination jusqu’au bout.

(L’amendement n^o 5 n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 34 de Mme Cécile Untermaier est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?

Défavorable, pour les raisons exposées en commission.

(L’amendement n^o 34, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir les amendements n^os 6 et 29, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.

Ces deux amendements sont liés.
Le premier prévoit de supprimer l’alinéa 3 qui concerne les différents secrets exclus du champ des alertes. En effet, on peut être lanceur d’alerte dans tous les domaines dès lors qu’on dénonce une atteinte ou une menace – et non un risque, comme on vient de le voir – à l’intérêt général, mais on ne peut pas se fonder sur un document couvert par le secret de la défense nationale, le secret médical, le secret de la relation entre l’avocat et son client, le secret de l’enquête et de l’instruction, etc. Or bien des lanceurs d’alerte que nous avons auditionnés ont dû, à un moment ou à un autre, s’appuyer sur des documents couverts par un secret. De notre point de vue, les révélations qu’ils ont faites allaient dans le sens de l’intérêt général et étaient utiles au débat public et à l’existence d’une démocratie pleine, entière et accomplie.
Je ne suis pas pour la suppression des secrets, qui représentent aussi une garantie démocratique – j’ai moi-même défendu, hier soir, l’importance du secret de l’avocat en matière de conseil. Néanmoins, l’amendement n^o 29 propose de laisser une petite porte entrouverte en créant une procédure permettant, si l’on est en possession d’un document couvert par un secret, de solliciter un juge des libertés et de la détention (JLD) pour lui demander s’il est possible de faire un signalement interne ou externe sur la base de ce document tout en bénéficiant des protections afférentes aux lanceurs d’alerte.
On ne peut pas définir des critères généraux, il faut juger sur pièces. Parfois, c’est simple : quand un secret est utilisé pour cacher une infraction, un crime ou un délit, la loi prévoit déjà des exceptions au régime des secrets. Ainsi, lorsqu’un enfant est victime de maltraitance, on peut passer outre le secret médical. Il s’agit d’aller au-delà des dispositions existantes tout en prévoyant une garantie : le contrôle d’un magistrat indépendant qui jugera sur pièces.

Quel est l’avis de la commission ?

Plusieurs amendements concernent les différents secrets. L’article 1^er en mentionne cinq : trois existaient déjà dans la loi Sapin 2 ; on en a ajouté deux autres, prévus dans la directive, en les précisant et en les cantonnant à la procédure pénale.
J’estime, comme vous, qu’il n’est pas souhaitable de supprimer tous les secrets. En commission, on a pris l’exemple du secret de la relation entre l’avocat et son client – un sujet d’actualité dans cet hémicycle !

On en a débattu ici même hier !

Tout le monde ne doit pas pouvoir utiliser ou diffuser les pièces soumises à l’avocat, même si elles peuvent prouver un délit de son client. Je suis donc défavorable aux amendements, mais je voudrais expliciter ma position puisqu’elle expliquera mon avis sur les propositions suivantes.
Si le texte représente une avancée par rapport à la loi Sapin 2, c’est parce qu’il précise que les secrets évoluent avec la société. Je suis convaincu que le secret défense évoluera : doit-il s’appliquer complètement au commerce des armes, faut-il prévoir des exceptions ? Le texte dispose qu’en cas d’évolution, le champ qui n’est plus couvert par un secret s’ouvre de facto au régime des lanceurs d’alerte. Cela ne veut pas dire que l’information devient publique ; mais si, dans six mois, une loi vient exclure une donnée du périmètre du secret défense, même si la donnée reste confidentielle, elle pourra faire l’objet d’une alerte. Voilà le progrès apporté par le texte.
Je me suis gardé d’inventer des critères permettant au lanceur d’alerte de déroger aux secrets. C’est trop complexe, il faudrait des mois d’analyse pour chacun d’entre eux, et ce n’est pas l’objet de ce texte. En revanche, contrairement à ce qui était prévu dans la loi Sapin 2, chaque fois que les dérogations évolueront, aujourd’hui ou à l’avenir, le champ d’action s’étendra.
Je reviendrai plus tard, à l’occasion d’autres amendements, sur le secret de l’instruction.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable.

La parole est à M. Philippe Latombe.

Cette intervention me permettra de défendre par avance l’amendement n^o 98, que j’ai déposé à titre personnel.
Je partage la position exprimée par M. Bernalicis à l’amendement n^o 29. Je ne suis pas, moi non plus, contre les secrets ; mais les secrets existants – le secret défense, le secret médical – faisaient l’objet de dispositifs d’alerte spéciaux, internes. En choisissant d’appliquer la directive telle quelle, alors qu’on a la possibilité de prévoir un mieux-disant, vous n’avez pas aménagé de dispositifs spéciaux. Par conséquent, le texte bloquera, de fait, tous les lanceurs d’alerte qui souhaiteraient agir dans ces domaines. C’est un problème, car en ajoutant des secrets, le texte exclut d’office tous les secteurs qu’ils couvrent du champ d’expression des lanceurs d’alerte.
Dans l’amendement que j’ai déposé, je propose de supprimer les termes « le secret de l’enquête ou de l’instruction judiciaires », mais la solution de M. Bernalicis et de ses collègues du groupe La France insoumise me paraît bonne : si les lanceurs d’alerte vont voir le Défenseur des droits, pourquoi n’iraient-ils, dans certains cas, voir un juge spécialisé, un juge judiciaire lui-même tenu au secret professionnel, qui recevra la demande sans la rendre publique et qui dira au lanceur d’alerte s’il a droit ou non au régime de protection ? Cela permettrait de confier à une autorité judiciaire indépendante le soin de dire si tel ou tel élément justifie une divulgation, et si le régime des lanceurs d’alerte peut s’appliquer.
À titre personnel, je voterai donc l’amendement n^o 29 de M. Bernalicis ; en revanche, je ne voterai pas le n^o 6, car je ne suis pas pour la suppression de l’alinéa 3 – on s’en est déjà expliqué longuement.

La parole est à M. Ugo Bernalicis.

En théorie, la directive prévoit une clause de non-régression. On pourrait débattre pour savoir si intégrer deux nouveaux secrets, qui ne figuraient pas dans la loi Sapin 2, ne représente pas une régression par rapport au droit antérieur. Je mets l’idée sur la table, mais l’argument me semble recevable.
Il est certes impossible de prévoir tous les cas de figure ; d’où l’idée de renvoyer la décision au juge des libertés et de la détention, qui pourra juger sur pièces.
Prenons le cas de la relation d’un avocat avec son client, sans doute la plus complexe et celle que j’ai le plus envie de protéger au titre du secret : si l’avocat discute avec la partie adverse dans le dos de la personne qu’il défend en se prévalant du secret professionnel pour ne rien révéler, c’est bien un détournement de sa part du droit dont il jouit, mais il fera valoir ce dernier le moment venu s’il est mis en cause par un lanceur d’alerte. Si notre amendement n^o 29 était adopté, le lanceur d’alerte pourrait déposer une requête auprès du juge des libertés et de la détention, qui déciderait si la divulgation met en cause le secret fondateur de la relation de défense ou de conseil de l’avocat avec son client, et donc constitue une entorse majeure à ce qui est prévu dans un État de droit, ou au contraire si l’acte incriminé n’est pas couvert par le secret professionnel ou bien encore si l’information révélée est suffisamment d’intérêt général au sens de l’article 1^er pour qu’elle puisse être traitée par un signalement interne ou externe.
Dans sa rédaction actuelle, le texte renvoie le lanceur d’alerte à sa propre analyse juridique pour savoir si l’information en sa possession est couverte ou non par le secret, ou bien encore si elle entre dans le champ d’une éventuelle dérogation prévue par la loi : de ce fait, le lanceur d’alerte est bien en peine de savoir s’il peut ou non divulguer l’information, ce qui l’insécurise juridiquement. Pour ma part, je propose un dispositif plus opérationnel, visant à sécuriser juridiquement le lanceur d’alerte.

(Les amendements n^os 6 et 29, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

Je suis saisi de deux amendements, n^os 32 et 98, pouvant être soumis à une discussion commune.
L’amendement n^o 32 de M. Dominique potier est défendu.
L’amendement n^o 98 de M. Philippe Latombe a déjà été défendu.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?

Avis défavorable. Ces amendements me donnent l’occasion de revenir sur les types de secret dont ils traitent : le secret de l’enquête et de l’instruction judiciaires, ainsi que le secret des délibérations judiciaires pour l’amendement n^o 32. S’ils étaient adoptés, cela signifierait qu’un greffier en désaccord avec la décision d’un juge de classer sans suite pourrait balancer une pièce dans les médias en se disant lanceur d’alerte pour dénoncer ce qu’il considère un délit… Cela ne va pas ! Ce ne serait pas un lanceur d’alerte, puisqu’il aurait transgressé un secret protégé par la loi. En revanche, un officier de police judiciaire qui détruirait sciemment une pièce à conviction ne serait pas juridiquement protégé par le secret de l’enquête et de l’instruction judiciaires. Je voulais apporter cette précision pour que les citoyens qui nous regardent ou qui vont nous lire n’aient pas de doute à ce sujet.
Cela étant dit, j’entends votre argument sur la non-régression, monsieur Bernalicis. Mais nous avons étudié attentivement la directive et elle est claire : elle ne s’oppose aucunement à ce que les notions de secret soient définies au niveau du droit national. Notre analyse est donc qu’il n’y a pas de régression en la matière. Et je pense que reprendre les cinq domaines dont elle traite apporte de la clarification et j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements qui proposent de les supprimer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

La parole est à M. Ugo Bernalicis – mais je vous invite tous, mes chers collègues, à être un peu plus concis, sinon vous savez bien ce qu’il va se passer.

C’est une alerte ! (Sourires.)

Quand cela fait deux ans qu’on bosse sur un sujet, on peut avoir envie de défendre son point de vue !

Il y a des commissions pour cela.

On peut aussi avoir envie de le défendre dans l’hémicycle, monsieur le président. Je précise que j’étais présent en commission et je rappelle qu’il y a deux étapes dans le parcours législatif.

Il peut m’arriver d’émettre des observations relatives à la tenue de nos débats, y compris à M. le rapporteur.

J’entends bien, mais sur un tel sujet, il est important que tout le monde soit au clair sur ce que racontent les uns et les autres.
Aujourd’hui, en l’état actuel du droit des lanceurs d’alerte, le secret de l’instruction est protégé par la loi quand il est considéré comme tel. Par conséquent, quelqu’un qui divulguerait une information couverte par ledit secret s’exposerait à des poursuites au titre de la violation du secret de l’instruction et de l’enquête – mais il bénéficierait tout de même, s’il entre dans les critères du lanceur d’alerte d’intérêt général, des protections afférentes. Cela ne veut pas dire que le droit lui donnerait raison, que son alerte serait juridiquement fondée, mais qu’il pourrait être protégé. Je pense que cet article est une régression, puisqu’il réduit le périmètre des gens qui peuvent être protégés ; de surcroît, il ne résout pas le problème de l’insécurité juridique pesant sur ceux qui vont tout de même divulguer, à juste titre selon eux, des informations couvertes par un secret prévu dans la loi. On pourrait à tout le moins revenir à la situation prévue par la loi Sapin 2.
Il y a tout de même des cas de figure qui devraient vous faire réfléchir : je pense notamment à ce qui s’est passé à Nice avec Geneviève Legay, cette militante d’Attac, souvenez-vous, qui a été violemment percutée par des policiers en action pendant les manifestations des gilets jaunes ; un lanceur d’alerte a révélé des informations capitales et qui ont ô combien prouvé sinon des infractions, en tout cas des problèmes dans le traitement de cette affaire, au point que le procureur de la République de Nice de l’époque a fait l’objet d’une mutation disciplinaire – il est maintenant avocat général à la cour d’appel de Lyon. Et que croyez-vous qu’il arrivât à ce lanceur d’alerte, qui était par ailleurs fonctionnaire du ministère de l’intérieur ? Il est poursuivi au titre de la violation du secret de l’enquête et l’instruction… Voilà ce qui peut concrètement arriver à un lanceur d’alerte, et je propose de remédier aux situations de ce type.

(Les amendements n^os 32 et 98, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

Je suis saisi de plusieurs amendements, n^os 35, 74 et 30, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l’amendement n^o 35.

Je défendrai également mon amendement n^o 30, monsieur le président, puisqu’il traite lui aussi de la question des dérogations au secret. Vous avez expliqué très clairement votre position, monsieur le rapporteur, ainsi que le fait que vous écartiez, pour des raisons qu’on peut entendre, les critères proposés pour déroger au secret. Mais je pense que subsiste un vide juridique, qu’a bien montré notre collègue Ugo Bernalicis, pour la personne qui tombe par hasard sur une information qui relève du régime du secret : le texte ne prévoit pas ce qu’elle doit en faire. Certes, le législateur prévoit déjà le recours au juge des libertés et de la détention dans bien des cas alors que les magistrats ne sont pas si nombreux, mais que peut-on envisager d’autre dans le cas que j’évoque ? C’est la question que je vous pose, dans un esprit tout à fait constructif et pas du tout polémique.

La parole est à M. Hubert Julien-Laferrière, pour soutenir l’amendement n^o 74.

Mon amendement porte sur le cas spécifique du secret défense, qui suppose à ce titre un dispositif spécifique pour arriver à trouver le fameux équilibre entre le respect de ce secret, auquel nous sommes me semble-t-il tous attachés, et la liberté du lanceur d’alerte et donc l’information. La loi de 2015 a permis un premier pas, mais au prix de quelle complexité ! Saisine d’une commission de contrôle, qui elle-même saisit le procureur, qui lui-même saisit une autre commission qui informe le Premier ministre, lequel peut ensuite autoriser le procureur à avoir accès aux documents désormais déclassifiés…
Il faut évidemment faire plus simple et, pour cela, cet amendement propose de s’inspirer des fameux principes de Tshwane de 2013, fruit de deux ans de travail sur la sécurité nationale et l’accès à l’information, deux ans de travail entre professionnels, représentants de gouvernements et société civile. La boussole pour parvenir à la ligne de crête, à l’équilibre que j’ai évoqué, c’est évidemment l’intérêt général, sachant que celui de divulguer l’information prévaut sur celui de maintenir le secret dans de nombreux cas, ce qui doit donc exclure toute poursuite du lanceur d’alerte.
Je ne suis pas contre le secret défense, et mon amendement précise évidemment les conditions de la dérogation, en particulier « un risque de danger grave et imminent pour l’intérêt général ». Mais je crois que quand il s’agit de crime, de violation des droits humains, de dangers pour l’environnement et a fortiori d’écocide, il est indispensable de modifier notre droit en conséquence, y compris pour le secret défense, pour que le citoyen soit évidemment informé et le lanceur d’alerte protégé. C’est bien sûr l’objet de cette proposition de loi et j’entends ainsi y contribuer.

L’amendement n^o 30 a été défendu.
Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements ?

Monsieur le président, je suis très sensible à vos arguments sur la concision de nos propos et j’irai dorénavant droit au but.
Je me suis déjà expliqué sur le régime des secrets et je ne suis pas pour inventer des dérogations ou des spécificités.
Pour répondre à Mme Untermaier, je précise que j’ai consulté le Gouvernement pour savoir ce qu’il passerait si je trouvais dans le train un dossier classé « confidentiel défense » – n’étant donc pas en l’occurrence un lanceur d’alerte et ne pouvant s’en prévaloir pour le diffuser. Il m’a été répondu que je pourrais l’envoyer au secrétariat général du Gouvernement (SGG), qui en ferait bon usage. Vous n’avez évidemment ni le droit d’en faire état, ni le droit de le communiquer ni celui de le diffuser dès lors que le dossier est couvert par le secret défense – mais le SGG est là pour vous !

Le cas de figure que vous évoquez ne vaut pas pour tous les territoires, monsieur le rapporteur, car certains sont mal desservis en trains, les élus du sud-ouest peuvent en témoigner. (Sourires.)

On va y réfléchir, monsieur le président ! (Sourires.)

Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements en discussion ?

Le secret défense est aujourd’hui opposable au juge et, pour le lever, il faut évidemment suivre une procédure spéciale permettant d’accéder aux informations classées – une procédure administrative et non juridictionnelle, ce qu’il me semble nécessaire de rappeler. C’est pourquoi le Gouvernement n’est vraiment pas favorable à déstabiliser le droit en la matière. Il faut préserver l’équilibre du texte, à la fois tout en finesse et juste.

(Les amendements n^os 35, 74 et 30, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

Je suis saisi de deux amendements, n^os 68, 149, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n^o 68.

Il ne s’agit plus ici du secret, mais du devoir de réserve, encore une discussion que nous avions eue en commission, monsieur le rapporteur, mais je tiens à ce qu’il soit précisé que les personnes physiques soumises à un devoir de réserve sont protégées au même titre que tous les autres lanceurs d’alerte. Je cite encore le cas du magistrat Charles Prats, à qui il est reproché d’avoir manqué à son devoir de réserve en dénonçant les insuffisances, les manquements ou les dysfonctionnements – on ne sait plus quel terme employer – de l’administration dans la lutte contre la faute sociale et fiscale.
Refuser d’étendre cet article aux fonctionnaires à qui il est reproché de ne pas respecter leur devoir de réserve restreint considérablement sa portée. En outre, monsieur le rapporteur, contrairement à ce que vous m’avez dit en commission, je pense que le cas que j’ai évoqué n’a rien à voir avec l’expression d’une opinion, car lancer une alerte relève d’une logique totalement différente. Dans le cas de ce magistrat, il s’agit clairement de la divulgation d’informations qui portent sur un préjudice pour l’intérêt général, et qui entrent donc dans le cadre de l’article 1^er : il ne s’agit nullement de l’expression d’une opinion sur la façon dont l’administration ou le Gouvernement gèrent la lutte contre les fraudes sociales ou fiscales.
Ne pas prévoir dans le texte de loi la protection du lanceur d’alerte quand il est soumis à un devoir de réserve serait source d’insécurité juridique et donc dommageable pour l’intérêt général que ce texte est censé défendre.

L’amendement n^o 149 de M. Jean Lassalle est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?

Nous en avons en effet parlé en commission, madame Ménard, et je confirme que la notion de devoir de réserve, qui ressortit principalement de l’expression d’une opinion, est disjointe dans ce texte de la notion d’alerte. Le devoir de réserve n’empêche en aucun cas le lanceur d’alerte d’effectuer un signalement ou une divulgation ; en revanche, il s’oppose à ce qu’un agent public instrumentalise ce droit pour aller bien au-delà de ce qui est nécessaire à l’alerte et exprimer publiquement des opinions tout en bénéficiant des protections propres au lanceur d’alerte.

On est bien d’accord, je le redis parce que ce sujet est important : en aucun cas, le devoir de réserve n’empêche le lanceur d’alerte d’effectuer un signalement ou de divulguer une information. Néanmoins, il ne doit pas commettre des abus en considérant qu’il peut s’affranchir complètement de son devoir de réserve. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le simple fait de lancer une alerte ne pourra jamais être retenu contre un agent et considéré comme un manquement à son devoir de réserve. Il est important de le rappeler clairement. Si la qualification de manquement professionnel était retenue et des sanctions appliquées, elles seraient injustifiées.
Ces amendements, qui visent à étendre le statut de lanceur d’alerte aux personnes soumises à un devoir de réserve, risqueraient d’altérer la définition même de ce devoir, qui n’est pas inscrit dans le statut général de la fonction publique mais relève du droit prétorien. Le Gouvernement y est défavorable car un fonctionnaire, un agent peut évidemment lancer une alerte sans que l’on considère qu’il a porté atteinte à son devoir de réserve.

La parole est à Mme Emmanuelle Ménard.

Monsieur le rapporteur, madame la secrétaire d’État, je suis heureuse que vous ayez apporté cette importante précision. Toutefois, je comprends d’autant moins votre position : alors que vous nous dites clairement que le devoir de réserve ne doit pas empêcher un lanceur d’alerte d’agir et ne peut lui être opposé dans un contexte normal – si tant est qu’il puisse l’être –, sauf s’il commet des abus, pourquoi n’acceptez-vous pas de l’inscrire dans le texte ? En effet, nous sommes d’accord : nous disons clairement que le devoir de réserve ne peut pas être opposé à un lanceur d’alerte. Par conséquent, cela devrait pouvoir figurer noir sur blanc dans le texte.

La parole est à M. Ugo Bernalicis.

Je répète ce que j’ai dit en commission : cette disposition ne figure pas au bon endroit, car des mesures protégeant les fonctionnaires sont prévues plus loin dans le texte ; nous aurons donc l’occasion d’en rediscuter lors de leur examen.
Le problème est que le devoir de réserve n’est pas inscrit dans le droit dur : il est sujet à de multiples interprétations. Si vous consultez le site service-public.fr, il est indiqué que : « L’obligation de réserve vous impose aussi d’éviter en toutes circonstances les comportements pouvant porter atteinte à la considération du service public par les usagers. ». Ainsi, il convient de ne pas critiquer outre mesure votre administration, de la mettre en cause ou de lui faire mauvaise presse.
Or un fonctionnaire lanceur d’alerte qui divulgue des informations tombera sous la coupe d’un manquement à son obligation de réserve – et même si cela n’est pas inscrit dans le droit dur, il fera l’objet d’une procédure disciplinaire de la part de son administration. Ce n’est pas de la fiction : Amar Benmohamed, brigadier-chef au sein de la police, qui a suivi toutes les étapes de la loi Sapin 2 sans le savoir – les lanceurs d’alerte ne regardent pas la loi avant de divulguer des informations –, en prévenant notamment sa hiérarchie, est poursuivi aujourd’hui par la préfecture de police pour manquement à son obligation de réserve. Lorsqu’une personne est bien un lanceur d’alerte au sens de l’alinéa 2 de l’article 1^er de la proposition de loi, cela n’est pas acceptable.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame Ménard, nous ne sommes pas d’accord sur la rédaction de votre amendement : « Les personnes physiques soumises à un devoir de réserve sont protégées au même titre que tous les lanceurs d’alerte. » Ce que j’ai dit tout à l’heure, c’est que le devoir de réserve se distingue du lancement d’alerte et ne peut s’y opposer en soi, mais ce n’est pas ce que propose votre amendement. Si je ne suis pas d’accord avec celui-ci, nous sommes d’accord sur le fait que les deux notions sont disjointes et que le devoir de réserve ne peut empêcher un fonctionnaire de lancer strictement son alerte.
Du point de vue légistique, après l’examen en commission, j’ai découvert que la notion de devoir de réserve n’était pas codifiée : elle est issue de la jurisprudence et fait l’objet d’une définition très précise et adaptée aux circonstances. L’état du droit en vigueur ne doit pas être modifié ; codifier cette notion constituerait une erreur.

(Les amendements n^os 68 et 149, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

L’amendement n^o 117 de M. le rapporteur est rédactionnel.

(L’amendement n^o 117, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

(L’article 1^er, amendé, est adopté.)

La parole est à M. Olivier Marleix, pour soutenir l’amendement n^o 134.

Monsieur le rapporteur, je souscris à la logique de votre texte, qui réserve le statut de lanceur d’alerte à des personnes physiques et qui désigne par le terme « facilitateurs » les personnes qui peuvent leur apporter un concours. En revanche, il importe que ces personnes bénéficient du même régime de protection que les lanceurs d’alerte, notamment en matière de secret et de responsabilité civile.

Quel est l’avis de la commission ?

Vous proposez d’élargir un peu plus les mesures de protection attachées aux facilitateurs. Je rappelle celles dont ils bénéficient déjà : protection contre les représailles, procédure d’amende civile, irresponsabilité pénale en cas d’atteinte à un secret protégé dans le cadre d’une alerte, réintégration de toute personne ayant fait l’objet d’un licenciement.
Ainsi, certaines mesures que vous proposez sont très largement satisfaites, car prévues dans la proposition de loi. En revanche, d’autres, telles que le soutien financier ou psychologique ou l’ouverture du référé-liberté, ne me paraissent pas opportunes. Nous sommes parvenus à un juste milieu en n’étendant pas aux facilitateurs l’ensemble des mesures de protection dont bénéficient les lanceurs d’alerte, car en le faisant, nous serions allés trop loin. Avis défavorable.

(L’amendement n^o 134, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 120 de M. le rapporteur est un amendement de coordination.

(L’amendement n^o 120, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

L’amendement n^o 143 de M. Jean Lassalle est défendu.

(L’amendement n^o 143, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Je suis saisi de trois amendements, n^os 38, 64 et 151, pouvant être soumis à une discussion commune.
L’amendement n^o 38 de Mme Cécile Untermaier est défendu.
La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour soutenir l’amendement n^o 64.

Cet amendement de repli, que Mme Buffet m’a demandé de défendre, reprend l’une des préconisations de la Maison des lanceurs d’alerte.
Les personnes morales, en particulier les associations loi 1901, jouent un rôle clé dans le processus d’alerte en relayant les signalements de lanceurs d’alerte. Parfois, certaines associations agissent elles-mêmes en cette qualité, reçoivent des alertes et les relayent. Ce faisant, elles contribuent à la protection des lanceurs d’alerte en permettant à ces derniers de rester anonymes et de ne pas s’exposer. Elles permettent également d’encourager l’alerte, les études universitaires ayant montré que les employés sont plus enclins à lancer l’alerte lorsque la possibilité de rester anonyme est offerte.
Pourtant, en dépit de ce rôle, les personnes morales lanceuses d’alerte ne bénéficient d’aucune des protections instituées par le statut de lanceur d’alerte. Or les représailles dont ces dernières peuvent faire l’objet sont nombreuses.
Le présent amendement vise à remédier à cet état de fait, en étendant le statut de lanceur d’alerte aux personnes morales à but non lucratif qui se substituent au lanceur d’alerte pour diffuser un signalement.

La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement n^o 151.

Je partage les arguments de mon collègue. Nous avions déjà déposé cet amendement à l’article 1^er. Il vise à ce que les ONG diffusent le signalement en lieu et place du lanceur d’alerte afin de mieux le protéger.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est clairement une façon habile de revenir sur le sujet que nous avons abordé au début de l’examen de la proposition de loi. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, je suis défavorable à ces amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je vais donner la parole à M. Ugo Bernalicis, mais je vous le dis, mes chers collègues, vous ne pouvez pas souhaiter qu’on aille plus vite et prendre la parole sur tous les amendements, puis intervenir à nouveau – je suis sûr que chacun aura compris le message.
Vous avez la parole, monsieur Bernalicis.

On vient de perdre quinze secondes, mais ce n’est pas grave… L’élargissement aux personnes morales facilitatrices de certaines dispositions attachées au statut de lanceur d’alerte ne concerne pas seulement la protection contre les représailles, mais un ensemble de garanties. En effet, la procédure relative aux canaux de signalement interne et externe comporte des exigences en matière de délais, tant pour accuser réception que pour commencer à traiter l’alerte. Je le redis pour que tout le monde l’ait bien en tête. Il est important qu’on ne se focalise pas sur le lanceur d’alerte ou celui qui donne l’alerte, fût-il une personne morale facilitatrice, mais qu’on se préoccupe aussi de l’alerte en tant que telle et des garanties procédurales qui l’entourent.

(Les amendements n^os 38, 64 et 151, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

L’amendement n^o 121 de M. le rapporteur est rédactionnel.

(L’amendement n^o 121, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

(L’article 2, amendé, est adopté.)

Je suis saisi de trois amendements identiques, n^os 7, 39 et 148.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n^o 7.

Il vise à modifier le droit d’asile français pour reconnaître une nouvelle catégorie de réfugié : les lanceurs d’alerte dans un pays étranger qui répondent à notre définition du lanceur d’alerte.
Cela nous semble important eu égard au cas concret de Julian Assange, auquel plusieurs parlementaires ont apporté leur soutien – j’espère que nous serons plus nombreux – et auquel nous pourrions accorder l’asile – voire, s’il le souhaite, la nationalité française, qui constituerait pour lui la meilleure protection.
Du reste, nous aurions intérêt à ce que dans certains pays quelqu’un lance une alerte qui concernerait la France, les citoyens français et l’intérêt général. Prenons le domaine particulièrement globalisé du numérique, dominé par des géants. La commission des lois a auditionné Frances Haugen, qui a rapporté des éléments provenant des bureaux de Facebook aux États-Unis, mais qui intéressent les Français au premier plan en tant qu’utilisateurs d’un réseau social exploitant des éléments de leur vie privée.
Je ne voudrais pas que des données à caractère personnel soient sous-traitées dans des pays qui n’offrent pas la même protection que le nôtre et que des gens se taisent alors qu’ils pourraient parler et nous fournir des éléments utiles pour la démocratie, afin d’éviter que des entorses au droit international ne soient commises, notamment dans le domaine de la vie privée, qui prendra une importance croissante dans les années à venir.

La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement identique n^o 39.

Le sujet est important car, malheureusement, nous avons rencontré ce problème, notamment au Conseil de l’Europe. À l’époque, nous avions auditionné M. Snowden sur la question du droit d’asile ; il s’agit de protéger des personnes qui risquent leur vie. Accorder le droit d’asile aux lanceurs d’alerte est également une recommandation de la Commission nationale consultative des droits de l’homme – CNCDH. Cette question ne se conjugue pas au passé : nous rencontrons de nouvelles situations et nous en connaîtrons d’autres, peut-être demain. Nous devons avancer sur ce sujet afin de protéger correctement les lanceurs d’alerte en leur accordant le droit d’asile.

La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement identique n^o 148.

Malheur à celui par qui le scandale arrive, pourrait-on dire. Julien Assange, bloqué dans une ambassade à Londres…

Il est en prison maintenant !

…ainsi qu’Edward Snowden, sont devenus des parias de la société, alors qu’ils ont rendu service à tout le monde.
On s’honorerait donc en leur donnant le statut de réfugié politique et en les accueillant chez nous. C’est une question de bon sens, alors que notre société cherche à se protéger de ceux qui recourent au secret – défense ou autre – pour couvrir des actes immoraux, inacceptables et insupportables.

Quel est l’avis de la commission sur ces amendements identiques ?

Tout d’abord, un lanceur d’alerte peut obtenir le statut de réfugié dès lors qu’il fait l’objet de persécutions du fait de son signalement : ce n’est peut-être pas clair pour tout le monde, mais ce principe figure déjà dans le droit français. Ces amendements proposent finalement de reconnaître automatiquement le statut…

Non !

Ils ont pourtant pour conséquence la reconnaissance automatique du statut et de la qualité de réfugié, que la personne fasse ou non l’objet de représailles,…

C’est vous qui le dites ! Ce serait une nouveauté…

…ce qui serait excessif.
Pour demander le statut de réfugié, il faut être sur le territoire français, ce qui pose la question des grands lanceurs d’alerte internationaux. J’ai appelé à ce que le Conseil de l’Europe s’empare du sujet. Une procédure d’accueil européenne, élaborée sous l’égide du Conseil et visant à conférer le statut de réfugié aux lanceurs d’alerte de notoriété internationale, ferait honneur au socle de valeurs communes de l’Union européenne : nous n’y sommes pas, mais en tout état de cause la réponse dépasse le cadre de la proposition de loi. J’émets donc un avis défavorable à ces amendements, même s’ils soulèvent une réelle problématique. (Mme Cécile Untermaier acquiesce.)

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Si la qualité de lanceur d’alerte peut effectivement constituer un élément permettant d’avoir le statut de réfugié, tel n’est pas l’objet du présent texte et le Gouvernement ne souhaite pas y revenir. Avis défavorable.

La parole est à Mme Mathilde Panot.

Ces amendements visent à permettre d’instaurer par décret une procédure particulière, qui n’aurait pas un caractère d’automaticité, mais établirait un nouveau critère explicite de bénéfice du droit d’asile. Ils s’inspirent du cas de Julian Assange, fondateur de WikiLeaks, persécuté pendant douze ans pour avoir révélé des informations d’intérêt général au moyen de son site. Parmi elles figure l’espionnage, par les services secrets américains, du Président de la République française et de chefs de gouvernement étrangers.
Pour avoir révélé cela, il a dû se réfugier durant sept années dans une pièce de dix mètres carrés de l’ambassade d’Équateur à Londres. Mis sur écoute, espionné, surveillé en permanence, il a progressivement été englouti par les rouages kafkaïens de l’administration judiciaire. Une enquête récente a révélé que l’agence de renseignement américaine avait considéré l’option de le kidnapper, voire de l’assassiner, alors qu’il était reclus dans cette ambassade. Depuis 2019, Julian Assange est détenu dans une prison anglaise de haute sécurité, dans l’attente du délibéré concernant son extradition aux États-Unis, où il risque 175 ans de prison.
La France a une dette immense à l’égard de Julian Assange. Il est donc indispensable d’instaurer ce nouveau critère, pour que celles et ceux qui s’engagent au nom de l’intérêt général, parfois au péril de leur vie, puissent bénéficier de la protection de la France. Madame la secrétaire d’État – peut-être l’avez-vous observé –, le père et la compagne de Julian Assange étaient présents hier à l’Assemblée pour nous alerter. Stella Morris a déclaré qu’« ils sont en train de tuer Julian Assange, maintenant, lentement ». L’ONU, Amnesty International, Human Rights Watch, des journalistes, le Conseil de l’Europe, réclament sa libération : cela dépasse les clivages politiques, il s’agit des principes fondamentaux de la démocratie. Je vous remercie de faire tout ce que vous pouvez pour sauver sa vie. Il est temps pour notre pays de renouer avec sa tradition de défense des libertés. (M. Ugo Bernalicis applaudit.)

La parole est à M. le rapporteur.

Votre intention est tout à fait louable et les propos que vous avez tenus à l’égard de M. Assange suscitent notre empathie. Cependant, selon le dispositif proposé, « toute personne étrangère reconnue comme étant lanceuse d’alerte », n’importe où dans le monde, se verrait automatiquement octroyer le statut de réfugié : cela n’est ni réaliste, ni matériellement possible. Cela dit, j’invite à nouveau l’Union européenne à imaginer une procédure particulière pour certains lanceurs d’alerte spécifiques.

Madame la présidente de la commission des lois, j’ai pensé, au vu des nombreuses interventions précédentes, que le travail n’avait pas été fait en commission, mais il m’a été indiqué que je me trompais : j’ai été injuste avec vous et je m’en excuse. (Mme Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, rit.)

Oh, monsieur le président !

(Les amendements identiques n^os 7, 39 et 148 ne sont pas adoptés.)

La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n^o 8.

Il vise à permettre à tout lanceur d’alerte de se constituer partie civile, dans une procédure concernant l’alerte qu’il a lui-même lancée. Cela vous semble peut-être ubuesque, même si d’aucuns considèrent cela comme normal. Actuellement, si le lanceur d’alerte n’est pas personnellement concerné, il n’a pas le droit de se constituer partie civile et il ne participe au procès concernant son alerte que s’il est convoqué, par les magistrats ou par l’une des parties, en tant que témoin.
Ainsi, certaines alertes ont donné lieu à des procédures lors desquelles les lanceurs de l’alerte n’ont pas eu voix au chapitre, pas même pour expliciter les conditions dans lesquelles ils avaient travaillé ou pour apporter des précisions sur les informations recueillies. De telles procédures disjointes, auxquelles les principaux intéressés ne sont pas présents, peuvent avoir pour conséquence d’étouffer judiciairement certaines affaires.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis très défavorable. Si tout lanceur d’alerte était susceptible de se constituer partie civile, au même titre qu’une victime aspirant à des dommages et intérêts, on sortirait du cadre de la notion de partie civile.

La parole est à M. le secrétaire d’État chargé des affaires européennes, pour donner l’avis du Gouvernement.

Avis défavorable également, car le principe clé du code de procédure pénale, qui dispose que « toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit peut, en portant plainte, se constituer partie civile », s’il vaut pour les lanceurs d’alerte, ne saurait découler de cette même qualité. Il est nécessaire de conserver le principe de la nécessité d’un lien personnel et direct.

La parole est à M. Ugo Bernalicis.

Il existe un lien, c’est l’alerte qu’a lancée le lanceur d’alerte,…

Oui, mais il n’a pas intérêt à agir !

…c’est pourquoi l’exclure de facto est problématique.

Ce n’est pas de facto !

Il est souhaitable de l’inclure s’il le demande…

Nous ne l’excluons pas !

…et, s’il réclame des dommages et intérêts, il appartiendra éventuellement au magistrat de les lui refuser au motif qu’il n’a pas subi de préjudice. Laissons faire la justice et fonctionner l’institution judiciaire en permettant à la procédure aller jusqu’à son terme, sans exclure personne.
Nous avons d’ailleurs déjà fait, par le passé, des entorses aux grands principes que vous avez énoncés, puisque certaines associations – Anticor, Sherpa, Transparency International – sont autorisées à se constituer partie civile pour certains délits et infractions donnant lieu à un procès. Il est nécessaire que les lanceurs d’alerte puissent participer au procès qui concerne l’alerte qu’ils ont lancée.

La parole est à M. le rapporteur.

On ne l’exclut pas, on refuse de l’inclure automatiquement, ce qui est très différent. (M. Ugo Bernalicis rit.)

(L’amendement n^o 8 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n^o 9.

Je l’avais moi-même déposé dans le cadre de la proposition de loi visant à la protection effective des lanceuses et des lanceurs d’alerte, de transposition de la directive européenne relative à la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union. Nous avions omis, dans ce texte, de considérer le rôle du Défenseur des droits pour le traitement, non seulement des lanceurs d’alerte, prévu par la loi, – je n’en disconviens pas et j’y suis d’ailleurs très favorable – mais aussi de l’alerte en elle-même, sa caractérisation et sa transmission aux organismes adéquats. Nous avions pensé à une sorte d’inspection des lanceurs d’alerte rattachée au Défenseur des droits, avec des commissions thématiques susceptibles de mobiliser, selon le type d’alerte, les personnes-ressources, les autorités externes – indépendantes ou non –, les chercheurs et les associations spécialisées, afin d’accompagner le lanceur d’alerte.
Nous n’allons pas jusqu’au bout de ce dispositif, ce qui est dommage. Vous nous renvoyez, monsieur le rapporteur, à une prochaine législature : j’espère y jouer un rôle sur le thème des lanceurs d’alerte, car ils en ont besoin. On ne peut pas décorréler l’alerte du lanceur d’alerte.

Quel est l’avis de la commission ?

Vous proposez, monsieur Bernalicis, de reprendre la proposition de loi que vous aviez déposée. Vous ne serez donc pas surpris que mon avis soit défavorable : j’ai indiqué, dans ma présentation, que celle-ci avait été une source d’inspiration (M. Ugo Bernalicis acquiesce), mais utilisée avec parcimonie.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis défavorable également, pour ne pas ouvrir un débat très différent sur l’économie générale du texte : tel n’est pas le choix qui a été fait. Par ailleurs, plusieurs dispositions de cet amendement sont, selon notre analyse, contraires au texte de la directive.

C’est une mauvaise analyse !

(L’amendement n^o 9 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Philippe Latombe, pour soutenir l’amendement n^o 109.

Il vise, en quelque sorte, à faire de la médecine chinoise pour les lanceurs d’alerte. Trêve de plaisanterie, le texte parle de guérir, de réparer les éventuels dommages : peut-être pourrait-on commencer par prévenir les dommages et accepter que, lorsque le lanceur d’alerte est salarié d’une entreprise, sous réserve que le Défenseur des droits lui ait officiellement reconnu le statut de lanceur d’alerte, il lui soit accordé le statut de salarié protégé. Cela lui permettrait de continuer à exercer son activité au sein de l’entreprise, alors qu’il a dénoncé des faits ou des agissements suffisamment graves pour que le statut de lanceur d’alerte lui soit conféré. De plus, il ne pourrait faire l’objet d’un licenciement.
On considère que le statut de salarié protégé ne concerne que certaines personnes, soumises au suffrage des salariés – c’est le cas des syndicalistes – ou bénéficiant d’un statut particulier – les femmes enceintes, par exemple. Il est possible d’y inclure les lanceurs d’alerte salariés dans l’entreprise. En cas de licenciement pour des raisons économiques ou pour d’autres raisons ne pouvant être imputées au lanceur d’alerte, une procédure existe et l’inspecteur du travail sera obligatoirement saisi pour donner, ou non, son accord. Si le chef d’entreprise pense que le licenciement est fondé, il saisira le ministre du travail, qui prendra une décision, et, en cas de désaccord, il pourra encore déposer un recours devant le tribunal administratif. Il n’y a donc pas de problème à confier le statut de salarié protégé aux lanceurs d’alerte en cas de licenciement général. Il est important d’adopter cet amendement car Frances Haugen nous a indiqué, lors de son audition devant la commission des lois, que certains de ses collègues n’avaient pas le courage ou les moyens de lancer une alerte.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons déjà évoqué cette question et je suis défavorable à votre proposition. Un représentant du personnel, élu pour plusieurs années, bénéficie à ce titre du statut de salarié protégé, dans un cadre clair. D’autres dispositions caractérisent le statut de salarié protégé, avec un fait générateur clair. La problématique des lanceurs d’alerte soulève un million de questions : pendant combien de temps seraient-ils protégés ? Selon quelles modalités ? Qui déciderait qu’il est encore lanceur d’alerte ? Si son alerte « tombe », serait-il encore protégé et pour combien de temps ?
Évidemment, on pourrait imaginer des mécanismes. Mais ce n’est pas le choix que nous faisons : cette proposition de loi apporte des protections sur mesure aux lanceurs d’alerte, liées spécifiquement aux représailles dont ils peuvent faire l’objet, aux procédures bâillons notamment.
Avis défavorable : ce statut ne me semble adéquat ni pour le lanceur d’alerte, ni pour une personne qui serait référente à l’intérieur de l’entreprise.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, même si je comprends votre idée. La logique du statut de salarié protégé est générale ; ici, il y a un lien de causalité : c’est l’alerte qui déclenche une protection – d’ailleurs plus forte que celle du salarié protégé à bien des égards, puisqu’elle est générale, et qu’elle ne peut pas être levée par une saisine de l’inspection du travail.
Il me semble préférable de respecter l’économie de la proposition de loi. Ne mélangeons pas ces deux types de protection, profondément différents.

La parole est à M. Philippe Latombe.

Je ne suis pas d’accord. Monsieur le rapporteur, vous demandez combien de temps durerait cette protection : sous-amendez donc pour en préciser la limite. Mais le fait générateur est bien là : le salarié a dénoncé certains agissements dans l’entreprise, et il est reconnu comme lanceur d’alerte.
Quant au statut de salarié protégé, il n’est pas si général que vous le dites : on l’accorde aux femmes enceintes, ou encore à des salariés victimes d’un accident du travail, auquel cas la durée dépend des conséquences de l’accident et de la décision de la médecine du travail.
Les protections prévues par la proposition de loi sont très bonnes. Mais les tribunaux sont engorgés et il faut très longtemps pour qu’une procédure correctionnelle donne un résultat. Comment le lanceur d’alerte salarié vivra-t-il pendant ce temps-là ? S’il a été licencié pour faute lourde – et c’est envisageable, suivant ce qu’il aura révélé –, Pôle emploi ne l’indemnisera pas.
Cet amendement vise à faire de la prévention. Il permettrait à des salariés hésitants de devenir lanceurs d’alerte. C’est bien l’esprit de la proposition de loi : permettons aux lanceurs d’alerte d’exister. Ils doivent avoir moins peur. Ce serait une avancée.

La parole est à Mme Alexandra Louis.

J’irai dans le sens de M. le rapporteur et de M. le secrétaire d’État : le statut de salarié protégé n’est pas plus protecteur que ce que prévoit ce texte, qui dresse la liste d’une multitude de représailles possibles.
Je nourris en outre les mêmes doutes sur la possibilité de mettre en place ce statut de salarié protégé pour les lanceurs d’alerte, en particulier pour ce qui est de la durée. Les procédures sont longues, c’est vrai, et c’est un vrai problème, d’autant que les révélations s’échelonnent parfois dans le temps. Mais les modalités pratiques d’une telle mesure risqueraient de faire naître des contentieux.
Nous n’améliorerions donc pas vraiment la protection des lanceurs d’alerte, d’autant que la proposition de loi est très précise sur les protections.

(L’amendement n^o 109 n’est pas adopté.)

Les amendements n^os 112, 113 et 128 de M. le rapporteur sont rédactionnels.

(Les amendements n^os 112, 113 et 128, acceptés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, sont adoptés.)

La parole est à M. Philippe Dunoyer, pour soutenir l’amendement n^o 83.

Cet amendement traite du référent prévu à l’alinéa 8, qui peut être désigné pour recueillir d’éventuelles alertes. Il s’agit de préciser que la nomination de ce référent est entourée de toutes les garanties d’impartialité nécessaires. Ce choix ne doit pas être fait au détriment du futur lanceur d’alerte.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est un point important, et je donnerai un avis favorable à l’amendement n^o 11 de M. Bernalicis, qui énonce ces garanties d’indépendance et d’impartialité, mais pour les grandes entités. Dans le cas d’une PME de quelques personnes, il y aura forcément un lien hiérarchique direct ou une proximité… Je vous propose donc de retirer cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je partage l’exigence de proportionnalité de M. le rapporteur. J’ai de la sympathie pour cet amendement, mais il vient un peu tôt à mon sens : établissons ces garanties pour les grandes entreprises, mais gardons, au moins à court terme, de la souplesse pour les petites structures. Nous verrons par la suite si ce mécanisme, qui connaîtra sans doute des développements ultérieurs, peut être adapté.

La parole est à M. Philippe Dunoyer.

Après ces témoignages de sympathie et d’écoute, je ne peux que retirer cet amendement. (Sourires.)

(L’amendement n^o 83 est retiré.)

L’amendement n^o 46 de M. Dominique Potier est défendu.

(L’amendement n^o 46, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 114 de M. le rapporteur est rédactionnel.

(L’amendement n^o 114, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

Je suis saisi de deux amendements, n^os 10 et 41, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Mathilde Panot, pour soutenir l’amendement n^o 10.

Cet amendement a été débattu en commission, et vous aviez prévu d’en reparler en séance.
Il vise à associer les instances de dialogue social, lorsqu’elles existent, à l’élaboration même de la procédure interne de recueil et de traitement des signalements. En outre, il prévoit qu’est recueilli un avis simple de ces mêmes partenaires sociaux, afin qu’ils valident, ou non, en toute indépendance le dispositif de signalement retenu.
Il s’agit de s’assurer qu’aucune entreprise ne peut mettre en place cette procédure de signalement interne sans que les syndicats ne soient saisis.

L’amendement n^o 41 de M. Dominique Potier est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?

En effet, j’avais promis de vérifier ce que j’ai dit en commission. La direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) m’a confirmé ce que m’avait appris mon expérience de chef d’entreprise : « consulter » implique bien de recueillir un avis des syndicats, dans le secteur public comme dans le secteur privé.
L’amendement est donc satisfait.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

(Les amendements n^os 10 et 41 sont retirés.)